II SA/Lu 276/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skarg G. L. oraz E. R. i M. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje radcy prawnemu J[...] od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę [...] zł ([...] [...]) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym [...] zł ([...]) należnego podatku od towarów i usług; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. R. kwotę [...]zł (słownie [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej część dawnej działki nr [...], położonej w L., przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], ark. [...]). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 1993 r. o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie W.-P., objęto między innymi nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0553 ha stanowiącą własność E. R. i M. R.. Powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 14 ust. 1, art. 44, art. 45 i 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). W wyniku przeprowadzonego podziału E. R. i M. R. przyznano na własność działkę nr [...] o pow. 0,0349 ha oraz odszkodowanie w kwocie [...]zł za pozostałą powierzchnię gruntu - 0,0204 ha, która przeszła na własność G. L.. Następnie aktem notarialnym - umową zamiany z dnia [...] maja 1998 r. Rep. A Nr [...] G. L. przeniosła własność działki nr [...] o pow. 0,0957 ha na rzecz E. R. i M. R., w zamian za którą E. R. i M. R. przenieśli własność działki nr [...] o pow. 0,0349 ha na rzecz G. L.. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. poprzedni właściciele E. R. i M. R., reprezentowani przez pełnomocnika L. T., wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot części przejętej na rzecz G. L. nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...], wchodzącej w obszar działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...]). Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę L.. Podstawą wyłączenia Prezydenta Miasta L. od orzekania w tej sprawie był art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji państwowej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Wnioskowana do zwrotu część ewidencyjnej działki nr [...], zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr LU [...]/4, stanowi własność G. L.. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. Starosta L. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. wystąpił do Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. o nadesłanie uwierzytelnionej kopii planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie przejęcia na rzecz G. L. przedmiotowej nieruchomości tj. w dniu [...] listopada 1993 r. Ponadto organ wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. o przesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii planu realizacyjnego, obowiązującego w dniu [...] listopada 1993 r., obejmującego przedmiotowy teren. W odpowiedzi na powyższe Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], stwierdził, że Wydział nie dysponuje planem realizacyjnym obowiązującym dla przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] listopada 1993 r. Natomiast Wydział Planowania Urzędu Miasta L., przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], przekazał kopię fragmentu (w części obejmującej zawnioskowany teren) archiwalnego Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego [...] (tekstu i rysunku) zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] września 1986 r., obowiązującego dla przedmiotowego terenu w dniu [...] listopada 1993 r. W myśl ustaleń tego planu, teren dawnej działki nr [...] przeznaczony był częściowo pod główny punkt zasilania energetycznego GZP "C." (symbol: "33EE"), w części pod tereny położone w strefie uciążliwości GPZ "C." przeznaczone pod realizację rzemieślniczych zakładów produkcyjno-usługowych z dopuszczeniem realizacji mieszkań przy warsztatach (symbol: "34UR"), a w pozostałej części pod ulicę R., obsługującą bezpośrednio zabudowę jednorodzinną, (symbol: "109DW"). W trakcie postępowania do akt sprawy została złożona dokumentacja geodezyjno - prawna przez geodetę uprawnionego U. K., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...], z której wynika, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość (część dawnej działki nr [...]), wchodzi w teren działki ewidencyjnej nr [...] (stanowiącej własność G. L.) i została oznaczona jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0158 ha i nr [...] o pow. 0,0043 ha. W dniu [...] czerwca 2016 r. na nieruchomości przeprowadzono oględziny z udziałem stron postępowania. Podczas oględzin stwierdzono, że część dawnej działki nr [...] położona w granicach aktualnej działki nr [...] znajduje się w ogrodzeniu posesji, które według oświadczenia pełnomocnika wnioskodawców pochodzi sprzed wywłaszczenia i jest ogrodzeniem posesji stanowiącej niegdyś własność rodziny wnioskodawców. Grunt jest nierówny, porośnięty chwastem i starymi drzewami (sprzed podziału). W obszarze projektowanej działki nr [...] istnieją fundamenty budynku gospodarczego (w obszarze tej działki nie ma drzew). Zespół urządzeń elektroenergetycznych został wybudowany w sąsiedztwie, lecz nie obejmuje zawnioskowanej do zwrotu działki. Teren zakładu energetycznego jest ogrodzony, które to ogrodzenie jest oddalone o około 10 m od granicy terenu wnioskowanego do zwrotu. Organ I instancji przeprowadził w dniu [...] czerwca 2016 r. rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania, podczas której pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot dawnej działki nr [...] w granicach aktualnej działki nr [...] (czyli projektowanych działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 201 m2) jako niezagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Pełnomocnik byłych właścicieli wniósł o zwrot nieruchomości za zwrotem otrzymanego odszkodowania pieniężnego i rozłożenie spłat odszkodowania na raty tj. 10 równych rocznych rat, motywując trudną sytuacją materialną wnioskodawców, których jedynym źródłem utrzymania jest świadczenie rentowe. Natomiast przedstawiciel Gminy L. oświadczył, że sprzeciwia się zwrotowi, z uwagi na realizację celu wywłaszczenia. Następnie stwierdził, że zgodnie z treścią planu miejscowego obowiązującego w dacie objęcia nieruchomości podziałem, wszystkie wielkości programowe podane w ustaleniach dotyczących poszczególnych elementów zagospodarowania obowiązują z możliwością odstępstw nieprzekraczających 10%. Pełnomocnik wnioskodawców podniósł, że Wydział Architektury Urzędu Miasta L. wyraził pozytywną opinie dla połączenia działki nr [...] z działką sąsiednią nr [...], jako celowe z uwagi na funkcjonalność zagospodarowania działek, a Wydział Gospodarowania Mieniem pozytywnie zaopiniował powyższe stanowisko (k.107-114). Również z tych względów podtrzymał wniosek o zwrot podkreślając celowość wspólnego zagospodarowania działek nr: [...] i [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2016 r. organ I instancji poinformował zainteresowanych o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, jak również o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów. Z powyższego uprawnienia skorzystał Prezydent Miasta L., przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], w którym stwierdził, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem wykładnia gramatyczna, jak i dotychczasowe orzecznictwo wskazują, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do gruntów, które przeszły na własność gminy z mocy prawa, a nie w drodze czynności cywilnoprawnej. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0158 ha i projektowana działka nr [...] o pow. 0,0043 ha, stanowiącej część dawnej działki nr [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...], położonej przy ul. [...] na rzecz E. M. R. i M. E. R. po [...] cz. Następnie po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom odwołującego się w niniejszej sprawie przepisy dotyczące zwrotów wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie. Natomiast zwrot przedmiotowej nieruchomości jest możliwy pod warunkiem zwrotu nieruchomości zamiennej, który to warunek zawarty jest w przepisie art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prowadzącemu ponownie postępowanie organowi I instancji zalecono zażądanie od wnioskodawcy sprecyzowania wniosku w kontekście zapisu art. 140 ust. 1 ustawy. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania przez organ I instancji pełnomocnik wnioskodawców złożył do akt sprawy pismo, w którym wyjaśnił, że w jego ocenie przywołana przez Wojewodę umowa zamiany nieruchomości nie ma żadnego związku z przeprowadzonym wcześniej postępowaniem scaleniowym w rejonie W. - P.. Sprawy te bowiem dzieli nie tylko długa przestrzeń czasowa, lecz również to, że działania Gminy miały różne podstawy prawne, jak również fakt, że postępowanie scaleniowe przeprowadzono niezależnie od woli właścicieli nieruchomości, a zamiana działek odbyła się w warunkach dobrowolności stron. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. Starosta L. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiadania się, co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] Starosta L. ponownie orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0158 ha i projektowana działka nr [...] o pow. 0,0043 ha, stanowiącej część dawnej działki nr [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...], położonej przy ul. [...] na rzecz E. M. R. i M. E. R. po [...] cz. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że w obszarze objętym wnioskiem o zwrot (projektowane działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,0201 ha) nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, bowiem teren ten stanowi niezagospodarowany nieużytek porośnięty chwastem i drzewami, a zatem zwrot tej nieruchomości jest zasadny. Organ I instancji nie podzielił stanowiska Wojewody, iż sprawę objęcia przedmiotowej nieruchomości podziałem na podstawie uchwały nr [...] Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 1993 r. o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie W. - P. należy łączyć z późniejszą umową zamiany nieruchomości zawartą między G. L. a E. R. i M. R. (akt notarialny z dnia [...].05.1998 r. Rep. A nr [...]). Organ stwierdził, że kwestia tej zamiany nie ma związku z prowadzonym wcześniej scaleniem i podziałem przedmiotowej nieruchomości. W trakcie parcelacji bowiem E. R. i M. R. w ramach odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,0553 ha otrzymali nieruchomość zamienną tj. działkę nr [...] o pow. 0,0349 ha oraz odszkodowania pieniężne w kwocie [...]zł za pozostałą powierzchnię 0,0204 ha, która przeszła na własność G. L.. W ocenie Starosty L. zawarta w 1998 r. z G. L. umowa zamiany działki nr [...] o pow. 0,0349 ha na działkę nr [...] o pow. 0,0957 ha nie ma związku z wcześniejszym przejęciem nieruchomości i nie czyni działki nr [...] nieruchomością zamienną w przedmiotowej sprawie. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł Prezydent Miasta L., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 140 ust. 1 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jego zdaniem przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis pozwala na stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości do gruntów nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30. poz. 127 z późn. zm.), nie ma zastosowania do gruntów, które przeszły na własność gminy z mocy prawa, a nie w drodze czynności prawnej. Naruszenie więc wskazanych wyżej przepisów polega na orzeczeniu zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy przepisy dotyczące zwrotów nieruchomości nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, a nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że miałyby zastosowanie to i tak nie orzeczono o zwrocie nieruchomości zamiennej, przyznanej w ramach scalenia i podziału skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Zdaniem skarżącego proces polegający na tworzeniu granic gruntów skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego dokonywany pod rządami ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pozostawał bez związku z wywłaszczeniem. Uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. o ustaleniu gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie Węglin-Południe została, bowiem podjęta w oparciu o przepisy rozdziału 2 u.g.g.w.n., natomiast procedurze wywłaszczeniowej został poświęcony rozdział 6 tej ustawy. Jak twierdzi skarżący są to dwie różne procedury, które nie powinny być łączone. Ponadto wskazano, że obecnie funkcjonującym odpowiednikiem procesu tworzenia granic gruntów skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, jest tryb scalenia i podziału, dokonywany na podstawie Rozdziału 2. Działu III u.g.n. Natomiast w rozdziale 6 działu III u.g.n., dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, brak jest odesłania do stosowania tychże przepisów w odniesieniu do gruntów objętych scaleniem i podziałem na podstawie u.g.n. Dodatkowo Prezydent Miasta L. podniósł, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość objęta była procedurą wywłaszczeniową i stosuje się do niej przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. to i tak zwrot nie jest możliwy, bowiem E. i M. R. przyznano na własność działkę nr [...] o pow. 0,0349 ha oraz odszkodowanie w kwocie [...]zł za pozostałą powierzchnię gruntu tj. 0,0204 ha, która przeszła na własność G. L., zaś aktem notarialnym - umową zamiany z dnia [...] maja 1998 r. Rep. A Nr [...] Gmina przeniosła własność działki nr [...] o pow. 0,0957 ha na rzecz wyżej wymienionych w zamian za działkę nr [...] o pow. 0,0349 ha. W myśl art. 140 ust. 1 u.g.n. zaś warunkiem dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot nieruchomości zamiennej przyznanej w ramach odszkodowania, co oznacza, że w decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości należy zamieścić postanowienie o obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej lub zwrotu wypłaconego w przeszłości odszkodowania. W ślad za przesłanym odwołaniem, Starosta L. przy piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. przesłał organowi odwoławczemu pismo pełnomocnika wnioskodawców z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym odnosi się on do zarzutów Prezydenta Miasta L.. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie wprawdzie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z niektórymi jego zarzutami nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Natomiast, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). W świetle przepisu art. 140 ust. 1 ustawy w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Wojewoda wskazał, że art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zawarte w rozdziale 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem w myśl art. 216 u.g.n., roszczenie o zwrot przysługuje nie tylko w razie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również dotyczy nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych ustaw wymienionych w tym przepisie, w tym m. innymi ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie której miało miejsce nabycie w niniejszej sprawie. Oznacza to, że hipotezą tego przepisu objęte zostały wszystkie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie których doszło do nabycia (przejęcia) nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na cel publiczny, w tym na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem grunty nie wchodzące w skład działek oddanych dotychczasowym właścicielom zgodnie z przepisem ust. 2 tj. w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem, a w szczególności grunty wydzielone pod ulice i place, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym uchwała rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne stała się prawomocna. W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i przepisy dotyczące zwrotów wywłaszczonych nieruchomości mają w niej zastosowanie, bowiem dawna działka nr [...] o pow. 0,0553 ha została objęta uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 1993 r. o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie W.-P., którą to uchwałę podjęto w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dotychczasowi właściciele E. R. i M. R. w zamian za nieruchomość objętą scaleniem i podziałem otrzymali działkę nr [...] o pow. 0,0349 ha oraz za pozostałą powierzchnię 0,0204 ha, która przeszła na własność G. L. otrzymali odszkodowanie w wysokości [...] zł. Następnie E. i M. R. otrzymaną w zamian działkę nr [...] o pow. 0,0349 ha zamienili na działkę nr [...] o pow. 0,0957 ha należącą do G. L., powstałą również w wyniku ww. scalenia i podziału (akt notarialny z dnia [...].05.1998 r. Rep. A nr [...]). W związku z różnicą w wartościach zamienianych nieruchomości strony potrąciły wzajemnie swoje wierzytelności tj. między wartością działki nr [...] będącej własnością G. L., a wartością działki nr [...] będącej własnością E. i M. R. oraz wartością roszczenia im przysługującego z tytułu odszkodowania za składniki majątkowe pozostawione na działce objętej terenem skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Fakt potrącenia wzajemnych roszczeń przez strony ww. aktu notarialnego, powstałych w wyniku scalenia i podziału pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne oraz pochodzących z tego okresu, wskazuje jednoznacznie na powiązania pomiędzy tym scaleniem, podziałem a umową zamiany zawartą pomiędzy G. L., a E. R. i M. R.. Nie zgodził się więc z twierdzeniem pełnomocnika wnioskodawców oraz organu I instancji, iż sprawa zamiany działek nr [...] i nr [...] nie ma żadnego związku z postępowaniem scaleniowym w rejonie W. - P.. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że E. R. i M. R. przed podziałem i scaleniem byli właścicielami gruntu o powierzchni 553 m, a po tym scaleniu i podziale stali się właścicielami gruntu o powierzchni 957 m, w tym samym obszarze gruntów skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego w rejonie [...]. Dodatkowo w przypadku zwrotu projektowanych działek nr: [...] o pow. 158 nr i [...] o pow. 43 m2, co daję łącznie 201 m2 dotychczasowi właściciele na skutek "wywłaszczenia", zyskaliby (przyłączając ww. działki do działki nr [...]) nieruchomość o pow. 1161 m2, co daje powierzchnię o [...] nr większą od nieruchomości objętej scaleniem i podziałem tj. działki nr [...] o pow. 553 m2. W tym miejscu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepisy dotyczące zwrotów wywłaszczonych nieruchomości zamieszczone w dziale III rozdział 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 136 ust. 3 ustawy, jest swoistym unormowaniem mającym na celu wyrównanie krzywd osobom wywłaszczonym, a nie przysparzaniem dodatkowych korzyści w postaci nieruchomości o większej powierzchni od powierzchni wywłaszczonej. Organ II instancji wskazał, że zwrot przedmiotowych działek nr [...] i nr [...] jest możliwy, bowiem jak wykazało postępowanie działki te nie zostały wykorzystane na cel przejęcia, jednakże pod warunkiem zwrotu nieruchomości zamiennej, który to warunek zawiera art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 140 ust. 1 ustawy organ I instancji orzekając o zwrocie projektowanych działek nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,0201 ha, jednocześnie winien był orzec o zwrocie na rzecz G. L. działki zamiennej tj. powierzchni, która przed podziałem nie pochodziła z nieruchomości stanowiącej własność E. R. i M. R.. Pozostawienie w obecnym brzmieniu decyzji Starosty L., spowodowałoby powiększenie dawnej działki nr [...] o kolejną dodatkową powierzchnię 0,0201 ha. Przepis art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 u.g.n. nie dopuszcza możliwości zwrotu nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej. Dlatego też w przypadku, gdy właściciel wywłaszczonej nieruchomości otrzymał nieruchomość zamienną, w ramach odszkodowania, to w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, po stronie właściciela lub jego spadkobiercy powstaje obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej. Brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej wyłącza możliwość zwrotu nawet części wywłaszczonej nieruchomości. Nie jest również możliwa zamiana obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej na odszkodowanie pieniężne, jeżeli spadkobiercy wywłaszczonego właściciela nie dysponują już prawem do nieruchomości zamiennej i w ramach odszkodowania nie otrzymali obok nieruchomości zamiennej dopłaty pieniężnej (por. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt 1 OSK 1507/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1165/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1105/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt 1 OSK 1597/07). Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie przewidział możliwości odzyskania nieruchomości wywłaszczonej bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej. Wojewoda wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organ I instancji zażąda od wnioskodawcy zajęcia stanowiska w przedstawionej powyżej kwestii, biorąc pod uwagę zapis art. 140 ust. 1 ustawy, który to przepis uzależnia zwrot wywłaszczonej nieruchomości od zwrotu nieruchomości zamiennej. Organ odwoławczy wskazał, że należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, co powyżej uczynił. Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, G. L. oraz E. R. i M. R.. G. L. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty L. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy nie istniały przesłanki do wydania takiej decyzji i organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.) dalej "u.g.n." poprzez orzeczenie zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie G. L. wniosła o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] oraz uchylenie decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu G. L. wskazała, że przejście na własność G. L. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawnym nr [...] w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...] (obr. 30, ark. 13) nastąpiło w drodze Uchwały Nr [...] /93 Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 1993 r. o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie W. - P., podjętej na podstawie art. 14 ust. 1, art. 44 i 45 u.g.g.w.n. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.g.g.w.n. rady gminy mogły ustalać w drodze uchwał granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Nieruchomości położone w tych granicach podlegały scaleniu i podziałowi na działki budowlane (art. 14 ust. 3 u.g.g.w.n.). Dalsze przepisy tej ustawy przewidywały odpowiednią procedurę postępowania związaną ze scaleniem i podziałem nieruchomości, przy czym przepis art. 16 ust. 4 u.g.g.w.n. stwierdzał, iż grunty nie wchodzące w skład działek oddanych zgodnie z przepisem ust. 2 dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym, a w szczególności grunty wydzielone pod ulice i place, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym uchwała rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne stała się prawomocna. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. powinny być stosowane w przypadku, gdy nabycie lub przejęcie nieruchomości poprzedzone było rokowaniami, prowadzonymi z przywołaniem przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczących wywłaszczenia. Ocena czy nieruchomość została nabyta albo przejęta na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie może abstrahować od ustalenia, czy nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. Hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia i przejęcia nieruchomości, jeśli zostały one dokonane bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m. in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub uspołecznione budownictwo mieszkaniowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt: I OSK [...]). Skarżąca wskazała, że samo przeznaczenie nieruchomości na cele o charakterze publicznym nie skutkowało bezwarunkowym obowiązkiem zbycia tej nieruchomości przez właścicieli na rzecz gminy. Przeznaczenie gruntu na cele publiczne nie przesądza, niejako "automatycznie"" o stosowaniu procedury wywłaszczeniowej. Wszystkie cele, które realizuje gmina, muszą być celami publicznymi (mieszczącymi się w zakresie jej zadań). Sposób realizacji tych celów może być różny. Jednym ze sposobów nabywania nieruchomości jest wywłaszczenie. Opiera się ono na określonych przesłankach i procedurach prawnych. Nie można przyjmować, iż każde nabycie nieruchomości z mocy prawa na cel publiczny jest nabyciem "przymusowym". Orzecznictwo sądowe, jak i literatura przedmiotu, ukształtowane dotychczas na tle przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jednoznacznie wskazują, iż przepis ten nie stanowi podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, które co prawda zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa albo gminy pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jednak nie były przeznaczone do ich pozyskania w trybie postępowania wywłaszczeniowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt: I OSK [...]). Takie przejęcie nieruchomości można byłoby określić jako dokonane w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie na jej podstawie. Brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej w celu przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez G. L.. Jednocześnie skarżąca wskazała, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], złożonym do akt sprawy dnia [...] września 2016 r. wraz z odwołaniem od decyzji Starosty L., Dyrektor Wydziału Geodezji wyjaśnił, że proces polegający na tworzeniu granic gruntów skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, dokonywany pod rządami ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości pozostawał bez związku z wywłaszczeniem. Uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie W. - P. została podjęta w oparciu o przepisy Rozdziału 2 u.g.g.w.n. natomiast procedurze wywłaszczeniowej został poświęcony Rozdział 6 ustawy. Są to zupełnie różne procedury, które nie powinny być łączone. Ponadto wskazano, że obecnie funkcjonującym odpowiednikiem procesu tworzenia granic gruntów skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, jest tryb scalenia i podziału, dokonywany na podstawie Rozdziału 2 Działu III u.g.n. Natomiast w Rozdziale 6 Działu III u.g.n., dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, brak jest odesłania do stosowania tychże przepisów w odniesieniu do gruntów objętych scaleniem i podziałem na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina uznała, że w sprawie nie ma zastosowania art. 216 u.g.n., a tym samym wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto wskazała, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w sprawie nie istniały przesłanki do wydania decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a do wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. Jednocześnie skarżąca wskazała, że organ II instancji słusznie przyjął, że sprawie nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej. Jednakże nie wydał decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, w sytuacji gdy pozwalał na to zgromadzony materiał dowodowy. W ocenie G. L. w sprawie nie istniała konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość zamienna stanowi obecnie własność G. L. na podstawie umowy zamiany zawartej z wnioskodawcami. W orzecznictwie przyjmuje się, że uprawniony do żądania zwrotu występuje nie tylko w charakterze osoby, którą można traktować jako wierzyciela, lecz również jako dłużnik Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany do rozliczenia się z pobranego odszkodowania, w tym także do rozliczenia się z otrzymanej nieruchomości zamiennej jeżeli nadanie takiej nieruchomości miało miejsce (uchwała Sądu Najwyższego z dnia [...] kwietnia 1996 r. III CZP [...] oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia [...] lutego 2002 r. III CKN [...]). E. R. i M. R. nie przenieśli własności działki nr [...] na G. L. w związku z koniecznością zwrotu nieruchomości zamiennej, ale otrzymali w zamian za tę nieruchomość własność działki nr [...]. Z uwagi na orzeczenie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej bez zobowiązania wnioskodawców do zwrotu nieruchomości zamiennej wnioskodawcy bezpodstawnie wzbogacili się kosztem G. L. o nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] (obr. 30, ark. 13). W związku z tym, przeniesienia własności działki nr [...] na rzecz G. L. w drodze umowy zamiany nie można uznać za realizację obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej. Zdaniem skarżącej słusznie, w oparciu o powyższe Wojewoda uznał, że nie jest możliwe orzeczenie zwrotu nieruchomości bez jednoczesnego orzeczenia o zwrocie nieruchomości zamiennej. Natomiast z uwagi na fakt, że wnioskodawcom nie przysługuje żadne prawo do nieruchomości zamiennej, organ I instancji nie mógł orzec o zwrocie nieruchomości przejętej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził jednak, że konieczne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez Starostę L. o stanowisko wnioskodawców w powyższej kwestii. Skarżąca wskazała, że wnioskodawcy zajęli takie stanowisko w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. złożonym w toku postępowania odwoławczego. Nawet gdyby uznać, że niezbędne jest uzyskanie dodatkowego stanowiska wnioskodawców w przedmiocie obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej to organ mógł je uzyskać w toku postępowania odwoławczego. E. R. i M. R. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1/ art. 140 ust.1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz jego błędną wykładnię wobec przyjęcia, że otrzymana przez skarżących od G. L. działka Nr [...] o powierzchni 0,0957 ha była nieruchomością zamienną, w sytuacji, gdy działka ta stała się własnością skarżących na podstawie zawartej z G. L. umowy zamiany działek; 2/ art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2016 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy uprawniał Wojewodę do jej merytorycznego rozpatrzenia. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących od Wojewody kosztów postepowanie według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nie wiadomo jak należy rozumieć nałożony przez Wojewodę na Starostę obowiązek zażądania od skarżących zajęcia stanowiska w sprawie zwrotu nieruchomości przy uwzględnieniu art. 140 ust.1 u.g.n. Swoje stanowisko w sprawie skarżący już dawno wyrazili - chcą zwrotu projektowanych działek. Skoro stanowisko skarżących jest znane, to o jego uwzględnieniu w całości lub w części, bądź oddaleniu decydują organy administracji publicznej. O ile Starosta sprawę rozstrzygnął w sposób merytoryczny, to Wojewoda jako organ II instancji dwukrotnie uchylił się od jej merytorycznego rozpatrzenia, gdyż tak jak zaskarżona decyzja, tak i decyzja z dnia [...] września 2016 r. wydana została na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Skarżący podkreślili, że tak w doktrynie jak i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy i tylko w ściśle ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Skoro stan faktyczny sprawy został dogłębnie wyjaśniony, a Wojewoda uważa, że żądanie skarżących nie może zostać uwzględnione w całości, lub może zostać uwzględnione tylko w części, to sprawa powinna być rozstrzygnięta przez Wojewodę w oparciu o regulację zawartą w art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w Części i w tym zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tymczasem Wojewoda przyjmując bezpodstawnie pozycję organu kasacyjnego swoim działaniem prowadzi nie tylko do przewlekłości postępowania, lecz również narusza nie tylko art.138 § 2 k.p.a, ale i zasady ogólne k.p.a. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 728 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", przy czym w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia, czy jest on zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dniu jego wydania oraz czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w k.p.a. oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej. Dokonywana jest ona przy tym według stanu faktycznego sprawy i stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu zgodnie z przytoczonym wyżej art. 134 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], uchylająca decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej część dawnej działki nr [...], położonej w L., przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], ark. [...]). Powyżej opisana decyzja Starosty L. wydana została na skutek wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. poprzednich właścicieli nieruchomości E. R. i M. R., którzy wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot części przejętej na rzecz G. L. nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...], wchodzącej w obszar działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...]). Dokonując analizy akt administracyjnych, Sąd stwierdza, że znajduje się w nich zawiadomienie z dnia [...] października 2015 r. Prezydenta Miasta L. (k. 40 akt administracyjnych), w którym wskazano, że "(...) w piśmie z dnia [...] sierpnia 2001 r. E. R. i M. R. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Po sprecyzowaniu roszczenia wnioskodawcy określili przedmiot żądania wskazując, że domagają się zwrotu działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak:[...], Starosta L. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Organ prowadzący postępowanie stwierdził brak przesłanek do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Powyższa decyzja stała się ostateczna". Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, w dniu [...] marca 2018 r., na pytanie Sądu czy w sprawie zwrotu działki nr [...] było prowadzone wcześniej postępowanie administracyjne, pełnomocnik G. L. okazała decyzję Wojewody z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] Jest to decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania E. R. i M. R. od decyzji Starosty L. dnia [...] sierpnia 2007 r., znak:IGM.7221-114/96/07 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że "(...) tylko nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa, mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Brak jest natomiast uregulowania prawnego w kwestii zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz gminy na mocy ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. oraz nabytych na rzecz gminy". Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. Sąd uznał, że jest wydana w sprawie, prawdopodobnie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Jednocześnie nie dysponując oryginałem lub odpisem decyzji wydanej w I instancji przez Starostę L. z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak:IGM.7221-114/96/07, Sąd nie mógł skorzystać z regulacji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji oraz Starosty L. z dnia [...] grudnia 2016 r. Oceny decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak:IGM.7221-114/96/07 oraz decyzji Wojewody z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] pod kątek zaistnienia przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. dokona Wojewoda, mając na uwadze, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego, ani orzecznictwa nie wpływa na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Jednocześnie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak stanowi przepis art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 k.p.a.). Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, z glosą aprobującą B. Adamiak - OSP 1999/1/19, z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, z dnia 5 marca 2010, II OSK 367/09)." Powyższą tezę potwierdzą również np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 886/15, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2601/15. Z tych względów decyzje obu organów podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego E. R. wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 250 § 1 i § 2 p.p.s.a., jednocześnie na podstawie art. 200 p.p.s.a Sąd zasądził na rzecz skarżącego M. R. zwrot kosztów postępowania sądowego.