II SA/Lu 276/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na M. W. (dalej także: skarżący) grzywnę w wysokości 50 zł z uwagi na nieokazanie przedmiotu oględzin w dniu [...] listopada 2017 r. na działkach nr [...] i [...] w [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak jw., organ ten nakazał skarżącemu rozbiórkę rozbudowanej samowolnie części budynku piekarni o wymiarach 2,76 x 4,36 m na wskazanych wyżej działkach. Decyzję tę utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 349/16, uchylił obie te decyzje. Rozpatrując sprawę po raz kolejny organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nakazał rozbiórkę opisanej wyżej części budynku piekarni, należącej do skarżącego. Po złożeniu odwołania od tej decyzji przez skarżącego, organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie – w terminie 21 dni – oględzin opisanego obiektu budowlanego, celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego. Pismem z dnia [...] października 2017 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do okazania wspomnianego przedmiotu oględzin w dniu [...] listopada 2017 r. W dniu [...] listopada 2017 r. skarżący ani jego pełnomocnik nie stawił się na oględzinach, przez co nie było możliwe dokonanie oględzin ww. budynku. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji opisanym na wstępie postanowieniem, na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., nałożył na skarżącego karę grzywny w wysokości 50,00 zł. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zakwestionował jego prawidłowość, wskazując, że nałożona grzywna jest bezpodstawna, a dodatkowo świadczy o rażącej nieudolności organu, który od 2001 r. nie jest w stanie zakończyć toczącego się w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w tym postanowieniu oraz podkreślił, że w piśmie z dnia [...] października 2017 r. PINB prawidłowo pouczył skarżącego o treści art. 88 § 1 k.p.a. Pismo to zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi strony w dniu [...] listopada 2017 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 79 k.p.a. Zdaniem organu, skarżący bezzasadnie nie udostępnił przedmiotu oględzin, czym uniemożliwił wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Przedłożone przez stronę zaświadczenie lekarskie nie dawało podstaw do przejęcia odmiennego stanowiska w tej kwestii, albowiem nie działała ona w niniejszej sprawie osobiście, lecz za pośrednictwem pełnomocnika, który mógł w jej imieniu dokonać tej czynności. W skardze do Sądu M. W. zarzucił organom naruszenie art. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 138 i 140 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym pominięcie tego, że skarżący nie został wezwany do stawiennictwa w charakterze świadka, a tylko w takiej sytuacji mógłby mieć zastosowanie art. 88 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił, iż organy obu instancji nie wskazały konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzić należy podstawę do ukarania skarżącego grzywną w wysokości 50 zł za nieokazanie przedmiotu oględzin, pomimo choroby skarżącego, co zostało udokumentowane stosownym zaświadczeniem lekarskim. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania – grzywną do 200 zł. Przewidziana w powołanym przepisie grzywna z tytułu bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin może być stosowana wobec świadka, biegłego, osoby trzeciej posiadającej przedmiot oględzin oraz strony postępowania. Grzywna ta stanowi środek przymusu, który służy zapewnieniu prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Organem właściwym do orzekania o jej zastosowaniu jest organ przeprowadzający dowód. Podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymusu jest stwierdzenie przez organ administracji, iż podmiot występujący w charakterze strony w sposób nieuzasadniony uchylił się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 k.p.a. Przepis art. 85 § 1 k.p.a. pozostawia uznaniu organu administracji dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin, gdyż stanowi, że organ ten "może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny". Nie ulega jednak wątpliwości, iż w przypadku dopuszczenia przez organ tego dowodu, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 349/16, poprzednio wydane decyzje organów obu instancji, nakazujące skarżącemu rozbiórkę rozbudowanej części budynku piekarni o wym. 2,76 x 4,36 m, położonej na działkach nr [...] i [...] w [...], stwierdził, że działanie tych organów "świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji wydaniu decyzji z naruszeniem reguł postępowania określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czyni to orzeczony obowiązek rozbiórki wadliwym, a co najmniej przedwczesnym". Mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu, obowiązkiem organów administracji było wyjaśnienie wszystkich istotnych z punktu widzenia sprawy okoliczności faktycznych. Z akt administracyjnych wynika, że po wniesieniu przez skarżącego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z [...] lipca 2017 r. znak: PINB [...], organ odwoławczy, działając na podstawie art. 136 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. znak: [...], zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie, w terminie 21 dni od daty doręczenia tego postanowienia, dodatkowego postępowania dowodowego (oględzin), w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy, w szczególności sprawdzenia, czy stan opisany w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2015 r. nie uległ zmianie oraz przekazania do organu odwoławczego protokołu z czynności kontrolnych potwierdzających ten fakt (k. 97 akt adm. II inst.). W związku z tym organ pierwszej instancji pismem z [...] października 2017 r., na podstawie art. 79 § 1 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o terminie przeprowadzenia oględzin rozbudowy budynku piekarni – w dniu [...] października 2017 r. oraz pismem z [...] października 2017 r., na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał skarżącego do stawienia się osobiście lub przez pełnomocnika do udziału w podejmowanych czynnościach (k. 2, 4 tom II akt adm. I inst.). Powyższe wezwanie, zawierające pouczenie o treści art. 88 k.p.a., zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] października 2017 r. (k. 3 tom II akt adm. I inst.). Niekwestionowane jest, że wyznaczone na [...] października 2017 r. oględziny nie odbyły się z powodu niestawiennictwa oraz nieudostępnienia przedmiotu oględzin przez skarżącego oraz jego pełnomocnika. W tej samej dacie w siedzibie organu złożone zostało natomiast "osobiście" pismo skarżącego, informujące, że z powodu choroby nie może wziąć udziału w zaplanowanych oględzinach (k. 7, 8 tom II akt adm. I inst.). Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji pismem z [...] października 2017 r. po raz kolejny zawiadomił strony postępowania, na podstawie art. 79 § 1 k.p.a., o terminie przeprowadzenia oględzin przedmiotowej rozbudowy budynku piekarni w dniu [...] listopada 2017 r. oraz pismem z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., skierował do skarżącego analogiczne wezwanie (k. 9, 11 tom II akt adm. I inst.). Wezwanie to (zawierające stosowne pouczenie) zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi skarżącego [...] listopada 2017 r. (k. 10 tom II akt adm. I inst.). Wyznaczone na [...] listopada 2017 r. oględziny również nie mogły odbyć się ze względu na niestawiennictwo oraz nieudostępnienie przedmiotu oględzin przez wezwanego skarżącego oraz jego pełnomocnika. Również w tej dacie do siedziby organu wpłynęło pismo skarżącego, informujące, że z powodu choroby nie może wziąć udziału w zaplanowanych oględzinach. Do pisma dołączono zaświadczenie lekarskie potwierdzające czasową niezdolność skarżącego do pracy w okresie od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] listopada 2017 r. Zaświadczenie to zawierało adnotację lekarza, iż z uwagi na stan zdrowia, "chory może chodzić" (k. 16, 17 tom II akt adm. I inst.). W tych okolicznościach prawidłowe było stanowisko organów nadzoru budowlanego, które wobec nieokazania przez skarżącego do oględzin wskazanego budynku, orzekły o zastosowaniu wobec niego środka przymusu w postaci grzywny, o jakiej mowa w art. 88 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, iż wprawdzie w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadzenie oględzin nie jest obligatoryjne, lecz w przypadku podjęcia przez właściwy organ decyzji o przeprowadzeniu tego dowodu na osobach posiadających ten przedmiot spoczywa obowiązek jego okazania w celu umożliwienia przeprowadzenia tego dowodu. Obowiązek ten może być wyłączony, zdaniem Sądu, w sytuacji, gdyby wydanie przedmiotu oględzin wiązałoby się z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi, groziłoby niepowetowaną szkodą bądź też byłoby – z obiektywnie uzasadnionych powodów – niemożliwe do zrealizowania. Takie okoliczności nie zachodziły w rozpoznawanej sprawie. Niekwestionowane jest przy tym, jak wskazano wyżej, że Sąd w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 349/16, zwrócił uwagę organom obu instancji na konieczność wnikliwego oraz wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślenia wymaga, że istotnie przepis art. 88 § 1 k.p.a. rozróżnia sytuację, gdy grzywna nakładana jest z tytułu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa i za nie okazanie przedmiotu oględzin, choć nie wiąże z tym żadnych skutków. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak, że na podstawie wspomnianego przepisu niedopuszczalne jest wymierzanie stronom postępowania kary w postaci grzywny jako sankcji jedynie za nieusprawiedliwione niestawiennictwo. W żadnym razie nie jest natomiast wykluczona możliwość nałożenia na stronę postępowania grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że organ pierwszej instancji dwukrotnie, precyzyjnie wskazał skarżącemu termin oraz miejsce planowanej czynności dowodowej, pouczając go jednocześnie, że w razie nieokazania przedmiotu oględzin naraża się on na negatywne konsekwencje, przewidziane w art. 88 § 1 k.p.a. Oczywiste jest zarazem, że to skarżący dysponował przedmiotem oględzin, a zatem wskutek niestawienia się przez niego bądź jego pełnomocnika w dniu oględzin, na opisanej wyżej nieruchomości, uniemożliwiono pracownikom organu pierwszej instancji dokonanie czynności dowodowej, niezbędnej w myśl wiążących prawnie wytycznych, zawartych w uzasadnieniu cytowanego wyroku Sądu. Niezasadne były również pozostałe zarzuty skargi. Zgodzić należy się z organem drugiej instancji, iż podniesiony przez skarżącego argument, uzasadniający brak podstaw do nałożenia grzywny tym, że był chory co potwierdza wydane przez lekarza zaświadczenie lekarskie, był bezzasadny. Trafnie wskazał organ, iż choroba strony nawet długotrwała czy przewlekła, nie może trwale czy na przestrzeni wielu miesięcy blokować podejmowania czynności procesowych niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym bardziej, że strona w postępowaniu administracyjnym posiada nie tylko uprawnienia, ale ciążą na niej również obowiązki, a takim niewątpliwym obowiązkiem jest potrzeba okazania (udostępnienia) przedmiotu, który jest we władaniu strony, i który ma być poddany oględzinom, jeżeli czynność ta jest przy tym niezbędna do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie okazanie przedmiotu oględzin nie jest czynnością, która ze swojej istoty wymaga osobistego udziału jej właściciela. Jeżeli zatem chce on z prawa tego skorzystać, a z różnych przyczyn jego osobisty udział nie jest możliwy, choćby z powodu dłuższego wyjazdu, czy też – jak to miało miejsce w rozstrzyganej sprawie – z powodu choroby, ma możliwość skorzystania z ustanowionego w sprawie pełnomocnika procesowego. Jest niekwestionowane, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie skarżący ustanowił pełnomocnika w osobie J. S.. Niewątpliwie zatem, skoro skarżący, wskutek choroby, nie mógł osobiście okazać przedmiotu oględzin pracownikom organu pierwszej instancji, to w jego w imieniu winien to był uczynić jego pełnomocnik. W takim właśnie celu ustanowiony został przez stronę pełnomocnik w niniejszym postępowaniu administracyjnym, to jest po to, by zastępować (reprezentować) swego mocodawcę w toku tego postępowania i podejmowanych w nim w imieniu strony niezbędnych czynnościach. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący, który został uprzedzony przez organ w stosownym terminie, zgodnie z art. 79 k.p.a., o planowanych oględzinach nieruchomości, miał możliwość wyznaczenia do uczestniczenia w tej konkretnej czynności dowodowej także innej osoby, lecz tego nie uczynił. Całkowicie bezzasadne są przy tym twierdzenia skarżącego, iż powodem uzasadniającym brak udziału jego pełnomocnika w oględzinach nieruchomości był fakt, że jakkolwiek "posiada pełnomocnika", to wobec tego, iż "organ pierwszej instancji wiele lat nęka go swoimi działaniami", chciał "również sam osobiście uczestniczyć we wszystkich prowadzonych czynnościach" (k. 5 akt sąd.). Podkreślenia wymaga, że prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) może być realizowane przez stronę zarówno poprzez osobisty udział w każdym stadium postępowania, jak i poprzez udział w tym postępowaniu – w jej imieniu – osoby mającej do tego stosowne umocowanie, udzielone przez stronę, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pełnomocnik skarżącego J. S. brał dotychczas udział w przeprowadzanych przez organ pierwszej instancji oględzinach przedmiotowej nieruchomości, a w przypadku, gdy nie mógł – z uzasadnionych powodów – uczestniczyć w tych czynnościach procesowych, kierował do organu stosowne pisma, prosząc o zmianę terminu oględzin (zob. k. 119 tom I akt adm. I inst.). Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy innych przepisów postępowania, w tym zasad ogólnych postępowania określonych w art. 8 (zasada zaufania) i art. 11 (zasada przekonywania) k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) skargę oddalił.