II SA/Lu 278/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego podziału nieruchomości oddala skargę Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2010 r. H. S. zwrócił się do Wójta Gminy J. o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr 1753 położonej we wsi J., gm. J. W toku wszczętego w tym przedmiocie postępowania W. S. w piśmie z dnia 3 listopada 2010 r. wniósł o jego zawieszenie do czasu wykonania prawomocnych orzeczeń sądowych zapadłych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie i Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie dotyczących prowadzonej budowy tuczarni i planu zagospodarowania działki nr 1753, należącej do H. S. W ocenie W. S. podział geodezyjny działki i zbycie jej jest próbą uchylenia się od wykonania prawomocnych wyroków sądowych, gdyż ww. wyroki dotyczą całej działki nr 1753. Jeżeli zatem nastąpi podział geodezyjny działki przed zakończeniem budowy tuczarni, przed oddaniem jej do użytkowania i przed wykonaniem prawomocnych wyroków to będzie to sprzeczne z obowiązującym prawem. Po rozpatrzeniu tego wniosku postanowieniem z dnia 26 listopada 2010 r. wydanym przez Wójta Gminy J. odmówiono zawieszenia postępowania w sprawie o podział nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako działka nr 1753, stanowiącej własność H. S. W jego uzasadnieniu organ stwierdził, że możliwość zawieszenia postępowania występuje między innymi gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie zdaniem organu tego typu sytuacja nie występuje. Prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych, których wykonania żąda W. S. pozostają bez związku z podziałem działki, bowiem dotyczą sprawy z zakresu prawa budowlanego i nie rozstrzygają zagadnienia wstępnego związanego z podziałem. Ponadto podniesiono, iż organ administracji może zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to sama strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W niniejszej sprawie W. S. nie jest stroną, która spowodowała wszczęcie postępowania podziałowego. W sprawie nie zachodzą zatem przesłanki zawieszenia postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek strony wnoszącej podanie o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki. W zażaleniu na to postanowienie W. S. zarzucił mu obrazę przepisów postępowania, szczególnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem odwołującego błędnie przyjęto, że w sprawie podziału działki nr 1753 jako właściciel działki sąsiedniej nie jest on stroną postępowania, wskazując w tym zakresie, iż sąd uznał, że jest on stroną postępowania dotyczącego planu zagospodarowania całej działki nr 1753. Nadto podniósł, iż w sprawie nie został podpisany protokół graniczny oraz nie wydano geodecie upoważnienia do ustalenia przebiegu granicy między działkami nr 1753 i nr 1752. Organ odmawiając obecnie zawieszenia postępowania postępuje wbrew prawomocnym wyrokom sądowym, które dotyczą nie tylko prowadzonej budowy tuczarni na działce nr 1753, ale również planu zagospodarowania całej działki inwestora. W tych okolicznościach - zdaniem odwołującego - rozpatrzenie sprawy o podział zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez organ lub sąd zagadnienia wstępnego jakim jest doprowadzenie zagospodarowania całej działki do stanu zgodnego z projektem zagospodarowania i wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę tuczarni. Wskazał, iż zaprojektowany podział działki ma na celu ominięcie prawa, poprzez niewykonanie wyroków sądowych, ponieważ po podziale działki zmieni się właściciel działki i nie będzie można wyegzekwować wyroku sądowego, bo wyrok dotyczy obecnego właściciela działki nr 1753, H. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia tego nie uwzględniło i zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 lutego 2011 r. utrzymało orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu postanowienia podtrzymało stanowisko tego organu, że w sprawie brak podstaw do zawieszenia postępowania. Kolegium przywołując art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wskazało, iż zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1. postępowanie administracyjne jest w toku; 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jeżeli zaś chodzi o drugą przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W niniejszej sprawie - zdaniem Kolegium - zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w szczególności wskazane wyroki sądów administracyjnych nie wskazują na to, by we wszczętym postępowaniu podziałowym pojawiło się zagadnienie wstępne wymagające rozpatrzenia przez inny organ lub sąd. Kolegium wskazało, iż powoływane w toku postępowania wyroki sądów zapadły przed wszczęciem postępowania podziałowego i nie mają wpływu na rozpatrzenie sprawy podziału. Dla przykładu zagadnieniem wstępnym mogłoby być rozstrzygniecie sprawy rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości, tj. działki nr 1753 i nr 1752. Jednak w sprawie spór graniczny jak dotąd nie występował. W skardze na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego W. S. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji z uwagi na wydanie ich z naruszeniem prawa. Naruszenie to polega na tym, iż organy nie zawiesiły postępowania podziałowego mimo sporu granicznego między działkami nr 1753 i nr 1752, mimo braku ugody i mimo braku podpisania protokołu granicznego. Nadto zdaniem skarżącego, podzielenie działki stanowi zmianę wydanego pozwolenia na budowę, gdyż dotyczy zmiany planu zagospodarowania działki. Taka zmiana wymaga zaś zgody organu wydającego pozwolenie na budowę oraz organu je uzgadniającego, tj. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie. Podzielenie działki bez zgody tych organów jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego wydanej decyzji. W dalszej kolejności skarżący wskazał, iż w sprawie przebiegu granicy pomiędzy działkami toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, które nie zostało zakończone podpisaniem protokołu granicznego lub ugodą. W związku z tym sprawę tą winien rozstrzygnąć sąd, co wyczerpuje dyspozycje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego w sprawie najpierw winna zostać ustalona sporna granica miedzy działkami i winny zostać wykonane prawomocne wyroki sądowe oraz zakończone postępowanie w sprawie unieważnienia pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas dopuszczalnym będzie dokonanie podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest - zdaniem Sądu - podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a tylko pod tym względem podlega ono kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przedmiotem rozpoznania jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy J., odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w J. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1753, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Przesłanki zawieszenia postępowania zostały określone w art. 97 i art. 98 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący domagając się zawieszenia postępowania podnosił istnienie przesłanek do zawieszenia postępowania zawartych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumieć należy zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, lecz inny organ lub sąd, a którego rozstrzygnięcie stanowi konieczny warunek rozpoznania sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Ponadto - co istotne - pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi zachodzić związek przyczynowy, a zależność ta ma być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym nie może być także wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie przez organy nadzoru budowlanego kwestii dotyczących legalności wykonanych robót budowlanych na działce nr 1753 nie warunkuje możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności należy wskazać, iż przez podział nieruchomości w rozumieniu przepisów tej ustawy należy rozumieć podział nieruchomości gruntowej polegający na geodezyjnym (ewidencyjnym) wydzieleniu w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek ewidencyjnych. Podział ten (geodezyjny) należy odróżnić od prawnego podziału nieruchomości łączącego się z dokonaniem zmian podmiotowych w zakresie prawa własności w stosunku do wydzielonych działek. Innymi słowy celem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest wyłącznie dokonanie fizycznego i ewidencyjnego podziału działki gruntu celem wyodrębnienia osobnych działek i odrębnym ich oznaczeniu w katastrze nieruchomości bez dokonywania jakichkolwiek zmian w zakresie prawa własności nieruchomości, jej powierzchni i przeznaczenia. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż - co najważniejsze - w postępowaniu podziałowym nie określa się granic zewnętrznych nieruchomości, co ma dodatkowo przełożenie na katalog stron postępowania podziałowego. Zgodnie z § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) do opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości przyjmuje się istniejący stan prawny nieruchomości ustalony w pierwszej kolejności na podstawie księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, a w razie braku tych dokumentów na podstawie danych wykazanych w katastrze nieruchomości. Rodzaj dokumentów stanowiących podstawę opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości wpływa również na zakres praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku braku księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się na podstawie danych wykazanych w katastrze nieruchomości. W takiej sytuacji o czynnościach przyjęcia granic zawiadamia się właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi oraz właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, a w przypadku braku danych o tych osobach - osoby władające tymi nieruchomościami. Wskazany przypadek obowiązku zawiadomienia właściciela nieruchomości sąsiedniej o przyjęciu granic nie oznacza jednak, iż wyżej wymienione osoby uzyskują w ten sposób status strony postępowania podziałowego. Rozstrzygające znaczenie ma w tym zakresie art. 97 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym wnioskujący winien dołączyć między innymi dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości. Zatem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jedynie jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Tym samym tylko te podmioty są stronami postępowania administracyjnego w sprawie podziału. Z powyższego wynika, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Jest bowiem zasadą, że właściciele działek sąsiednich nie są stronami postępowania podziałowego działki nie będącej ich własnością. Przedstawiony wyżej pogląd od dawna ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1289/00, niepubl. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1608/98, niepubl., wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 3467/95, opubl. ONSA z 1997 r., Nr 4, poz. 180). W orzeczeniach tych wskazuje się, iż brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej nie pozwala na uznanie go za stronę. Sam fakt podziału nieruchomości sąsiedniej nie ma bowiem żadnego wpływu na zakres jego praw. Wskazując na powyższe Sąd, jednocześnie popiera podnoszone przez skarżącego tezy, iż w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywane przez nich prawa własności. Należy jednak mieć na względzie, iż przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, które nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia, tym samym nie wpływa na prawa skarżącego. Z tych względów wszystkie podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego między działkami nr 1752 i nr 1753 nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania. Jak bowiem wskazano postępowanie podziałowe nie ustala granic zewnętrznych nieruchomości dzielonej. W razie zaś wątpliwości co do poprawności przebiegu tych granic skarżącemu przysługuje prawo do zainicjowana postępowania rozgraniczeniowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ może przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu wyłącznie przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia (art. 30 ust. 2 ww. ustawy), które to przypadki w sprawie nie występują. Skarżący sam nadto wskazał, iż obecnie nie toczy się żadne postępowanie rozgraniczeniowe. Brak przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego między działką skarżącego i wnioskodawcy nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnienia takiego nie stanowi również prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w stosunku do realizowanego na projektowanej do podziału działce budynku inwentarskiego. Jakkolwiek racje ma skarżący, iż pozwolenie na budowę obejmujące również projekt zagospodarowania działki dotyczyło działki nr 1753, jednakże ewentualne dokonanie geodezyjnego podziału działki nie będzie stanowić przeszkody w dalszym prowadzeniu tego postępowania celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Ubocznie należy dodać, iż obowiązkiem dokonania odpowiednich prac lub czynności w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu może zostać obciążony nie tylko inwestor lecz również każdoczesny właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Postępowanie naprawcze prowadzone przez organ nadzoru budowlanego dotyczy bowiem wykonanego obiektu, który może być przecież zrealizowany na większej niż jedna liczbie działek ewidencyjnych. Ponadto w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących tryb i warunki dokonywania podziału nieruchomości brak jest jakiegokolwiek uregulowania uzależniającego zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości od zakończenia postępowania w sprawie legalności wykonanych na nieruchomości robót budowlanych. Podstawową przesłanką warunkującą podział nieruchomości jest zgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego, a w razie jego braku niesprzeczność z przepisami odrębnymi, albo zgodność z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ właściwy w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości nie jest wobec tego uprawniony do badania przebiegu i wyników postępowania w sprawie legalności wykonanych przez wnioskodawcę robót budowlanych. Organ związany jest jedynie przesłankami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która omawianego warunku nie zawiera. W sprawie brak było również podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Niewątpliwie bowiem postępowanie o podział nieruchomości nie zostało wszczęte na żądanie skarżącego. Dlatego też nie jemu przysługuje zgodnie z tym przepisem prawo wnioskowania o zawieszenie tego postępowania. Sam fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej nie stanowi ustawowej przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. W tych warunkach podniesione przez skarżącego kwestie nie mogły być uznane za mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości. Nie ma bowiem bezpośredniej zależności pomiędzy tymi kwestiami a rozstrzygnięciem kwestii głównej, jaką jest podział nieruchomości. W ocenie Sądu kontrolowane postanowienia odpowiadają, zatem prawu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.