II SA/Lu 279/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom ( sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005 r. przy udziale Prokuratora A. J. sprawy ze skargi B. i H. małżonków G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. II SA/Lu 279/05 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., ustalające opłatę legalizacyjną w kwocie 30 000 zł za samowolną budowę przez małżonków B. G. i H. G.zadaszenia przy budynku mieszkalnym, usytuowanym na nieruchomości położonej w B., gm. L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 703. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy ustalił, że postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2004 r., wydanym sprawie budowy przez małżonków B. i H. G. bez pozwolenia na budowę zadaszenia przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 703 w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 19 listopada 2004 r. dokumentów wymienionych w postanowieniu, niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Obowiązek ten został przez inwestorów wykonany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił więc na podstawie przepisu art. 49 ust. 1 i 2 ustawy – prawo budowlane opłatę legalizacyjną w kwocie 30 000 zł. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust.1 ustawy – prawo budowlane. Opłata ta stanowi iloczyn pięćdziesięciokrotnej stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Stawka opłaty, wynikająca z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. wynosi 300 zł, natomiast wskazane współczynniki kategorii i wielkości obiektu odpowiednio: 2 i 1. W tej sytuacji wysokość opłaty została obliczona prawidłowo ( 50 x 300 zł x 2 x 1). Argumenty skarżących, podnoszone w zażaleniu nie mogą być uwzględnione, ponieważ ustawa - prawo budowlane nie przewiduje możliwości zmniejszenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na sytuację materialną inwestora, ani też z jakichkolwiek innych względów. Od postanowienia tego małżonkowie B. G. i H. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia zarówno postanowienia o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , jak i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Skarżący zarzucają naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7, 8, 10 i 81 kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym pominięcie faktu, że opłata została wyliczona w sposób ekonomicznie nieuzasadniony, powodujący nadmierne obciążenie inwestora oraz naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i działanie niezgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący zarzucają także naruszenie art. 49 ust. 2 oraz art. 59 f ustawy – prawo budowlane przez błędne zakwalifikowanie inwestycji do kategorii I obiektów budowlanych, zamiast do kategorii III. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wysokość opłaty powinna być ustalona na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, nie powodującym nadmiernego obciążenia inwestora. W przypadku skarżących opłata powinna być zmniejszona stosownie do okoliczności, rodzaju i skali inwestycji. Ponadto wskazali, że organy administracji nie powiadomiły ich o możliwości końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia przepisów postępowania. Skoro skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, postanowienia organów administracji oparte są na okolicznościach, które nie mogą zostać uznane za udowodnione. Dlatego wątpliwości budzi zakwalifikowanie wzniesionej przez skarżących konstrukcji do kategorii I, a nie do kategorii III obiektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ drugiej instancji podniósł, że pismem z dnia 9 sierpnia 2004 r. strona poinformowana została o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Przepis art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, którego naruszenie zarzucają skarżący, stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. W rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami art. 7, a także art. 77 § 1 i 80 k.p.a., nakładającymi na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia wyczerpująco całego materiału dowodowego i jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Prawidłowo zastosowały też przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Jest poza sporem, że skarżący dobudowali do istniejącego budynku mieszkalnego zadaszenie o konstrukcji opisanej w złożonym przez nich projekcie technicznym. Jest to budowa w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy – prawo budowlane, który przez budowę nakazuje rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 28 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy rozpoczęcie robót budowlanych, polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego może nastąpić dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wskazane są w przepisach art. 29 – 31 ustawy – prawo budowlane. Budowa zadaszenia przy istniejącym budynku mieszkalnym nie należy do żadnej z kategorii obiektów, zwolnionych z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie przepisu art. 29. Nie jest to także budowa wymagająca jedynie zgłoszenia stosownie do przepisu art. 30. Obowiązkiem skarżących było więc uzyskanie pozwolenia na budowę zadaszenia przed przystąpieniem do jego realizacji. Skarżący tego jednak nie uczynili. Okoliczność ta nie jest przez nich kwestionowana. Ustalenie przez organy administracji, że skarżący wybudowali zadaszenie bez pozwolenia na budowę dawało tym organom podstawę do zastosowania przepisów art. 48 i 49 ustawy – prawo budowlane. Przepisy te przewidują możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. Przepis art. 48 ust. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888) stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki organ nadzoru budowlanego powinien więc rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2, który stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Organ ten nakłada ponadto na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w ust. 3. W przypadku robót budowlanych już zakończonych zbędne jest oczywiście ich wstrzymywanie, konieczne jednak pozostaje określenie obowiązków, które inwestor powinien spełnić w wyznaczonym terminie. Jak już była o tym mowa w części wstępnej uzasadnienia, postanowieniem z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżących na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 określone obowiązki (m.in. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego) i skarżący obowiązki te wykonali w wyznaczonym terminie. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (art. 48 ust. 5). Dalszy tryb postępowania określa przepis art. 49 ustawy – prawo budowlane, który stanowi, że po zbadaniu przedłożonego projektu właściwy organ, uznając przedstawione dokumenty za prawidłowe ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest więc konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestorów określonych przepisami warunków. Wydanie decyzji prowadzącej do legalizacji samowoli budowlanej jest możliwe dopiero po zapłaceniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Należy podkreślić, że zarówno niezłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w przepisie art. 48 ust. 3, jak i nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej oznaczają konieczność wydania nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 i art. 49 ust. 3 ustawy – prawo budowlane). W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną po stwierdzeniu faktu budowy przez skarżących zadaszenia bez pozwolenia na budowę i po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w przepisie art. 48, zmierzającego do legalizacji samowoli. Opłata ustalona została dopiero po nałożeniu na skarżących obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 oraz po ich wykonaniu. Organ nadzoru budowlanego nie naruszył więc omówionych wyżej przepisów ustawy – prawo budowlane. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Prawidłowe jest stanowisko organu administracji, że w przypadku skarżących do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej zastosowanie mieć powinien przepis art. 59 f w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Ustawa ta weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. W myśl przepisu art. 2 ust. 4 tej ustawy, do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f, a także do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało przed 31 maja 2004 r. Zastosowanie ma zatem przepis art. 59 f w brzmieniu sprzed nowelizacji. Stosownie do treści tego przepisu kara (odpowiednio: opłata legalizacyjna) stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy – prawo budowlane. Stawka opłaty określona została – zgodnie z delegacja zawartą w art. 59 f ust. 5 - w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz.1132) na kwotę 300 zł. Skarżący dobudowali zadaszenie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce siedliskowej skarżących, zabudowanej także budynkami gospodarczymi. Wynika to jednoznacznie z ustaleń dokonanych przez organy administracji w toku postępowania oraz z przedłożonego przez skarżących projektu technicznego zadaszenia. Skarżący na rozprawie przed sądem przyznali, że mieszkają w tym budynku. Pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego określa przepis art. 3 pkt 2 a ustawy – prawo budowlane. W myśl tego przepisu jest to budynek wolno stojący albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Budynek mieszkalny jednorodzinny należy – stosownie do załącznika do ustawy – prawo budowlane – do kategorii I. Całkowicie bezpodstawny jest zarzut skarżących, że budynek, w którym mieszkają zaliczyć należy do kategorii III. Kategoria III to inne niewielkie budynki, jak domy letniskowe, budynki gospodarcze i garaże do dwóch stanowisk włącznie. Dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych współczynnik "k" wynosi 2, natomiast współczynnik "w" – 1 (por. załącznik do ustawy – prawo budowlane). Opłata legalizacyjna obliczona została więc prawidłowo (300 zł x 50 x 2 x 1 = 30 000 zł). Wysokość opłaty legalizacyjnej uzależniona jest stosownie do przepisu art. 59 f tylko od dwóch wskazanych wyżej współczynników, zróżnicowanych dla poszczególnych kategorii obiektów budowlanych. Nie jest natomiast uzależniona od sytuacji materialnej inwestora, ani też od rozmiarów czy ekonomicznego znaczenia inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 59 f ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r. wysokość stawki opłaty powinna być ustalona w rozporządzeniu wskazanym w ust. 5 tego przepisu na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, niepowodującym nadmiernego obciążenia inwestora. Stawka opłaty określona w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2003 r. na kwotę 300 zł nie może być uznana za nadmiernie obciążającą inwestora. Należy jednak podkreślić, że dla celów ustalenia opłaty legalizacyjnej stawka ta ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu z mocy wyraźnego przepisu ustawy, tj. art. 49 ust. 2 ustawy – prawo budowlane. Organy administracji nie miały więc podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości innej niż wynikająca z obowiązujących przepisów. Należy również zauważyć, że opłata legalizacyjna jest swego rodzaju sankcją za dopuszczenie się samowoli budowlanej. Z tego punktu widzenia wysokość opłaty nie może być symboliczna, ani też nie powinna skłaniać do obchodzenia przepisów ustanawiających wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Nie są także uzasadnione pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów art. 8, 10 i 81 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, oboje skarżący brali udział w oględzinach przeprowadzonych dnia 22 listopada 2002 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja z dnia [...]., nakazująca rozbiórkę zadaszenia zostały jednak skierowane tylko do H. G.. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 marca 2004 r. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że decyzje organów nadzoru budowlanego, wydawane w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej powinny dotyczyć obojga małżonków jako inwestorów. Po uchyleniu decyzji organu drugiej instancji przez Sąd, uchylona została także decyzja organu pierwszej instancji, nakazująca rozbiórkę zadaszenia. Organ drugiej instancji polecił przeprowadzenie postępowania z udziałem obojga małżonków. Organ pierwszej instancji zawiadomił więc B. G., która formalnie nie brała udziału w poprzednio prowadzonym postępowaniu o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz składania pisemnych i ustnych wyjaśnień (pismo z dnia 9 sierpnia 2004 r.). Skarżąca B. G. z możliwości takiej nie skorzystała, organ pierwszej instancji wydał więc postanowienie o nałożeniu na inwestorów obowiązków na podstawie znowelizowanego przepisu art. 48 ust. 2 i 3, w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, której dopuścili się inwestorzy. Postanowienie to dotyczy obojga małżonków i zostało im obojgu doręczone. Należy w tym momencie wyjaśnić, że po uchyleniu decyzji nakazującej rozbiórkę organ pierwszej instancji nie miał obowiązku powtarzania czynności dokonanych poprzednio z udziałem tylko H. G.. Fakt budowy zadaszenia nie był bowiem kwestionowane skarżąca B. Ga. nie złożyła jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień i nie domagała się powtórzenia żadnych czynności. Stan faktyczny sprawy ustalony został zgodnie z rzeczywistością i nie zachodziły jakiekolwiek okoliczności wskazujące na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń. Skarżący wykonali nałożone na nich obowiązki, przedkładając projekt techniczny, organ nadzoru mógł więc przystąpić do kolejnego etapu postępowania, polegającego na ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Ubocznie zauważyć należy, że gdyby skarżący nie godzili się na legalizację, nie składaliby projektu technicznego. Opisany przebieg postępowania wskazuje, że organom administracji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 8, 10 i 81 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nie można zarzucić organom administracji, że nie prowadziły postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną (art. 8 k.p.a.). W postanowieniu z dnia 27 sierpnia 2004 r., nakładającym na skarżących obowiązki na podstawie art. 48 ustawy – prawo budowlane wskazano, jakie będą konsekwencje niewykonania tych obowiązków oraz wyjaśniono, że w przypadku ich wykonania kolejnym etapem postępowania będzie ustalenie opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie da podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego. W postanowieniu tym przytoczono też stosowne przepisy ustawy – prawo budowlane. Co do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., nakazującego zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, stwierdzić należy, że pierwotny błąd organów administracji, polegający na pominięciu B. G. został w toku ponownego rozpoznania sprawy naprawiony i skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do wszystkich dowodów. W konsekwencji nie naruszono przepisu art. 81 k.p.a., pozwalającego na uznanie danej okoliczności za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Należy ponownie podkreślić, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Zarówno fakt samowolnej dobudowy zadaszenia, jak i charakter dokonanej inwestycji nie były w ogóle kwestionowane. Zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie, którym ustalona została opłata legalizacyjna nie narusza więc prawa. Z tych względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.