II SA/Lu 279/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: SKO.41/5508/GG/2022 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 20 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia S. P. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Konopnica z 20 października 2022 r., w przedmiocie zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wskazanym na wstępie postanowieniem, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, organ I instancji negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w obrębie Z., gm. K. Organ wskazał, że działka leży w obszarze oznaczonym w planie miejscowym (uchwała Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2002 r. nr III/39/2002) symbolem MR (zabudowa zagrodowa), częściowo symbolem RP (tereny rolne bez prawa do zabudowy) oraz przylega do drogi gminnej klasy dojazdowej (KG-D). Proponowana do wydzielenia działka nr [...] leży w terenie MR, a jej powierzchnia wynosi 0,10 ha. W ocenie organu wydzielenie działki nie jest dopuszczalne, bowiem dla terenu MR plan miejscowy przewiduje działki o pow. 0,20-0,30 ha. Jednocześnie organ wskazał, że działka przylega do drogi gminnej, zatem powinna posiadać powierzchnię, która po ewentualnym jej uszczupleniu w przyszłości o grunt przeznaczony pod poszerzenie drogi publicznej, będzie w dalszym ciągu odpowiadać zarówno ustaleniom planu miejscowego oraz treści art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz. U. z 2023 r., poz. 344, ze zm.; dalej jako: u.g.n.). W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła niezgodność z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podnosząc, że dla obszaru MR plan miejscowy dopuszcza powierzchnię działek o obszarze minimum 1000 m2 (lokalizacja zabudowy jednorodzinnej o powierzchni minimum 1000 m2 jako uzupełnienie niezabudowanych enklaw lub wydzielonych z siedliska rolnego, na warunkach określonych w terenach MN). Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z 20 stycznia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że projektowana działka nie spełnia normatywu określonego w planie miejscowym dla zabudowy zagrodowej - MR (0,20-0,30 ha). Nie zachodzą również przesłanki do zastosowania określonego w planie wyjątku, pozwalającego na terenach zabudowy zagrodowej na lokalizację zabudowy jednorodzinnej na działkach o powierzchni minimum 1.000 m2 jako uzupełnienie niezabudowanych enklaw lub wydzielonych z siedliska rolnego, na warunkach określonych w terenach MN. Dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej na działkach o pow. min. 1000 m2 tj. mniejszych niż 0,20-0,30 ha (normatyw dla terenu MR) byłoby możliwe w sytuacji gdyby działki takie stanowiły uzupełnienie niezabudowanej enklawy lub zostały wydzielone z siedliska rolnego. Z uwagi na to, że objęta podziałem działka jest działką niezabudowaną, kwestia drugiego z ww. warunków nie podlega badaniu. W ocenie Kolegium objęte projektem podziału działki nie stanowią uzupełnienia niezabudowanej enklawy. Z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia "niezabudowana enklawa", kierować należy się w tym względzie słownikiem języka polskiego, zgodnie z którym "niezabudowany" oznacza pozbawiony zabudowy, zaś "enklawa" jest to teren otoczony obszarem o innym charakterze. Nie ulega wątpliwości, że dzielona działka jest obszarem niezabudowanym. Nie stanowi ona jednak enklawy. Działka ta sąsiaduje jedynie (z jednej tylko strony) z terenem zabudowanym - ten sam charakter co dzielona działka. Nie jest natomiast otoczona zabudową o innym bądź takim samym charakterze. Dzielona działka ma charakter rolny. Na jej części dopuszczona została zabudowa zagrodowa, w pozostałej części pozostaje terenem rolnym bez prawa zabudowy. Powyższe oznacza, że dzielona działka nie stanowi enklawy, do której można by zastosować ww. wyjątek. To z kolei oznacza, że projekt podziału należy ocenić pod kątem normatywu określonego dla terenu MR tj. powierzchni 0,20-0,30 ha, a ten nie został w niniejszym przypadku zachowany. W tym stanie rzeczy, wstępny projekt podziału uznać należy za niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Kolegium S. P. zarzuciła Kolegium błędną ocenę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Tereny zabudowy zagrodowej (MR) wyraźnie określają minimalną powierzchnię działki dla zabudowy jednorodzinnej jako uzupełnienie niezabudowanych enklaw lub wydzielonych z siedliska rolnego, na warunkach określonych w terenach MN. Na terenach oznaczonych symbolem MN ustala się przeznaczenie podstawowe na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy czym plan miejscowy przewiduje wielkość działki budowlanej minimum 1000 m2. Ponadto Kolegium błędnie uznało, że objęta podziałem działka jest działką niezabudowaną, gdyż działka jest zabudowana budynkiem murowanym podpiwniczonym, ponadto posiada wszystkie media za wyjątkiem kanalizacji. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawowe ramy prawne sporu w rozpoznawanej sprawie tworzą następujące regulacje: zgodnie z art. 93 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (ust. 4). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5). Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zgodność projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności spór dotyczy powierzchni działki mającej powstać w wyniku wydzielenia – nr [...], która ma mieć powierzchnię 1000 m2. Bezsporne w sprawie są następujące fakty, dotyczące umiejscowienia działki będącej przedmiotem podziału w obszarach objętych postanowieniami planu miejscowego: działka nr [...] (aktualna) położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MR (zabudowa zagrodowa) i częściowo symbolem RP (tereny rolne bez prawa do zabudowy). Działka przylega od strony wschodniej do działki nr [...], położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem KG-D (drogi gminne dojazdowe). Na podstawie analizy treści rysunku planu organy przyjęły, że mająca powstać w wyniku wydzielenia działka nr [...], znajduje się w całości na terenie oznaczonym symbolem MR. W ocenie organów obydwu instancji wydzielenie działki nr [...] o projektowanej powierzchni 1000 m2 jest niezgodne z ustaleniami planu. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe, choć część argumentów podniesionych przez organ I instancji nie jest zasadna. W świetle postanowień planu (§ 12 pkt III ust. 1 ppkt 1; na marginesie – systematyka analizowanego aktu normatywnego, w zakresie podziału na jednostki redakcyjne, urąga zasadom poprawnej legislacji, z uwagi na nieczytelność) dla terenu MR podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa zagrodowa. Plan nie zawiera regulacji bezpośrednio określających warunki podziału działek na tym terenie (inaczej niż na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN - (§ 12 pkt III ust. 3 ppkt 2). Warunki te dają się jednak wyinterpretować z treści postanowień planu. W § 12 pkt III ust. 1 ppkt 3 prawodawca miejscowy przyjął regułę, w myśl której "Obowiązuje utrzymanie zharmonizowanego charakteru zabudowy miejscowości", w ramach których – w zakresie "zwartości układu zabudowy", znalazła się następująca wytyczna: "wielkość działki zagrodowej 0,20-0,30 ha" (lit. e tiret drugie). Biorąc pod uwagę cel tego postanowienia, wyrażony w początkowej części podpunktu – prawodawca miejscowy przyjął założenie dążenia do utrzymania zharmonizowanego charakteru zabudowy, do którego ma prowadzić zachowanie zwartości układu zabudowy, a narzędziem realizacji tego celu jest przeciwdziałanie nadmiernemu rozdrabnianiu działek zagrodowych, poprzez wprowadzenie normatywu minimalnej ich powierzchni – na poziomie 0,20-0,30 ha. Jest to regulacja wyjściowa, stanowiąca zasadę kształtującą warunki podziału działek na terenach MR. Trzeba jednak mieć na uwadze również inne zapisy planu w tej samej części, dotyczącej terenów zabudowy zagrodowej. W § 12 pkt III ust. 1 ppkt 1 lit. a) prawodawca miejscowy zawarł następującą regulację: "na terenach zabudowy zagrodowej ustala się lokalizację zabudowy jednorodzinnej na działkach o powierzchni minimum 1000 m2 jako uzupełnienie niezabudowanych enklaw lub wydzielonych z siedliska rolnego, na warunkach określonych w terenach MN". Przepis ten nie jest regulacją odnoszącą się bezpośrednio do podziału działek, ale skoro dopuszcza lokalizowanie zabudowy jednorodzinnej na działkach o powierzchni minimum 1000 m2, pod określonymi warunkami, to znaczy, że prawodawca miejscowy, w pewnych okolicznościach dopuścił istnienie na terenach MR działek o takiej powierzchni. Co więcej, w przytoczonym przepisie mowa jest o działkach "wydzielonych", co oznacza, że działki o takiej powierzchni mogą powstać w wyniku podziału, pod określonymi warunkami. Podstawowe zasady interpretacji przepisów prawnych wymagają zatem przyjęcia, że przywołana regulacja stanowi wyjątek od wskazanej wcześniej zasady wskazującej normatyw minimalnej ich powierzchni – na poziomie 0,20-0,30 ha. Jako wyjątek od reguły, zapis zawarty w § 12 pkt III ust. 1 ppkt 1 lit. a musi być interpretowany w sposób ścisły. W ocenie Sądu prawidłowa interpretacja § 12 pkt III ust. 1 ppkt 1 lit. a jest następująca. Po pierwsze, do celu lokalizacji zabudowy jednorodzinnej na terenie MR można wykorzystać działkę o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2, nie spełniającą normatywu podstawowego 0,20-0,30 ha, jeżeli istnieje niezabudowana enklawa, tzn. istnieje działka niezabudowana położona pomiędzy działkami, na których zrealizowano podstawowe przeznaczenie pod zabudowę zagrodową. Po drugie, istnieje możliwość wydzielenia z już istniejącego siedliska rolnego działki o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2, nie spełniającej normatywu podstawowego 0,20-0,30 ha, w celu realizacji zabudowy jednorodzinnej. Sens wydzielenia mniejszej działki jest uzasadniany właśnie koniecznością wykorzystania części wydzielonej pod zabudowę jednorodzinną. Ten kierunek rozumowania potwierdza kolejny zapis planu (lit. b), który przewiduje możliwość alternatywną – zrealizowanie w siedlisku rolnym drugiego budynku mieszkalnego (bez wydzielania działki), pod warunkiem, że obiekt nie spowoduje kolizji z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem. Skorzystanie z tego wyjątku od reguły wyznaczającej normatyw powierzchni działki nr poziomie 0,20-0,30 ha jest możliwe tylko w odniesieniu do działek dających się zakwalifikować jako siedlisko rolne. Bezspornie, projektowana do wydzielenia działka nr [...] nie spełnia podstawowego normatywu powierzchni dla terenu MR (powierzchnia 0,20-0,30 ha). Zdaniem Sądu projektowany podział działki nr [...] nie spełnia również warunków z żadnego z powyższych wyjątków, pozwalających odstąpić od podstawowego normatywu powierzchni. Po pierwsze, działka nr [...] nie jest niezabudowaną enklawą w rozumieniu wyżej przytoczonych postanowień planu, tzn. nie jest położona pomiędzy działkami na których zrealizowano podstawowe przeznaczenie pod zabudowę zagrodową. Zabudowa tego rodzaju znajduje się jedynie na działce nr [...], graniczącej z działką nr [...] od północy. Pozostałe działki wokół są działkami niezabudowanymi, o charakterze stricte rolnym. Argumentacja Kolegium jest prawidłowa, choć pewną nieścisłością jest stwierdzenie, że działka nr [...] jest niezabudowana – znajduje się na niej bezspornie budynek gospodarczy, o czym świadczą kopie map ewidencyjnych i wypis z rejestru gruntów. Nie ma to jednak znaczenia w sprawie – działka nr [...] nie stanowi żadnej enklawy rozumianej jako obszar otoczony terenami o innym charakterze, w tym przypadku – na którym zrealizowano podstawowe przeznaczenie dla terenu MR (zabudowa zagrodowa). Po drugie, działka nr [...] nie stanowi siedliska rolnego. Znajduje się na niej jedynie wspomniany budynek gospodarczy. Jakkolwiek w systemie prawnym funkcjonują pojęcia "siedliska (rolnego)" i "działki siedliskowej", używane często w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, to na poziomie aktów regulujących administracyjną stronę procesu inwestycyjno-budowlanego, obowiązujących w skali całego kraju (ustaw i rozporządzeń), nie ma definicji legalnej tych pojęć. Pojęcia "siedliska rolnego" nie definiuje również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (uchwała z 30 grudnia 2002 r.). Tym niemniej jednak pojęcia te mają już ugruntowane znaczenie nadane przez orzecznictwo. W orzecznictwie panuje zgoda co do tego, że działka siedliskowa to działka, na której rolnik mieszka i pracuje, innymi słowy, jest to baza (zaplecze) gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa składa się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza itp.), budowli gospodarczych oraz podwórza (tak m. in. uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8, wyroki NSA z 24 października 2012 r., II OSK 1173/11 i z 11 października 2022r., II OSK 1452/21; wyroki WSA w Lublinie: z 18 listopada 2015 r., II SA/Lu 305/15; z 18 czerwca 2019 r., II SA/Lu 111/19; z 8 grudnia 2022 r., II SA/Lu 533/22). Konsekwentnie w orzecznictwie przyjmuje się, że podstawowym elementem siedliska jest budynek mieszkalny. Oznacza to, że warunkiem uznania danej działki za siedlisko jest istnienie na niej choćby jednego budynku, o ile jest to budynek mieszkalny. Bez budynku mieszkalnego nie mogą bowiem funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budynki i budowle rolnicze (tak m. in. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/11). Bezspornie działka nr [...] warunków tych nie spełnia, nie ma bowiem podstawowego elementu przesądzającego o uznaniu za siedlisko rolne, tj. nie istnieje na niej żaden budynek mieszkalny. Sam budynek gospodarczy nie stanowi o istnieniu siedliska rolnego, skoro siedlisko zakłada z istoty swojej element zamieszkania. Powyższe przesądza o tym, że organy prawidłowo uznały, iż projektowany podział jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co musiało skutkować wydaniem postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, jeden z argumentów podniesionych w postanowieniu organu I instancji nie jest zasadny (do argumentu tego nie odwołuje się już Kolegium). Organ I instancji wywiódł (jako dodatkowy argument za negatywnym zaopiniowaniem wstępnego projektu podziału pod kątem zgodności z planem), że "działka przylegająca do drogi gminnej klasy dojazdowej (...) powinna posiadać powierzchnię, która po ewentualnym jej uszczupleniu w przyszłości o grunt przeznaczony na poszerzenie drogi publicznej będzie w dalszym ciągu odpowiadać zarówno ustaleniom planu miejscowego oraz treści art. 93 ust. 2a u.g.n.". Argumentacja Wójta jest daleko nieprecyzyjna i dopiero na bazie analizy akt można zorientować się, że prawdopodobnie odnosi się do działki nr [...], graniczącej od zachodu z projektowaną do wydzielenia działką nr [...], zapewniając od strony frontowej dostęp do drogi publicznej. Mapy ewidencyjne i wyrysy z planu miejscowego (k. 11-12 akt adm. SKO) wskazują, że jest to droga, działka o przeznaczeniu określonym w planie symbolem KR-D. Rzeczywiście, plan miejscowy (uchwała z 30 grudnia 2002 r.) w § 12 ust. VI pkt 4 ppkt 3 lit. a określa dla tej kategorii drogi publicznej parametr szerokości w liniach rozgraniczających 10,0 – 15,0 m. Argument Wójta jest chybiony z kilku względów. Po pierwsze, nie wiadomo, na czym opiera się założenie, że konieczne byłoby w przyszłości zmniejszenie obszaru projektowanej do wydzielenia działki nr [...] o fragment niezbędny pod poszerzenie drogi publicznej – jak należy się domyślać: działki nr [...]. Analiza sporządzonej przez geodetę mapy stanowiącej wstępny projekt podziału działki, z uwzględnieniem skali, wskazywałaby, że działka nr [...] w tym miejscu ma szerokość ok. 9 m, ale są to ustalenia dalece nieprecyzyjne. Gdyby tego rodzaju argument miał stanowić przesłankę za negatywnym zaopiniowaniem projektu podziału nieruchomości, trzeba byłoby precyzyjnie wskazać, że działka nr [...] nie spełnia standardu wynikającego z ww. postanowienia planu i wymagane będzie jej poszerzenie, aby dostosować ją do tego standardu. Po drugie, co istotniejsze, projekt podziału i opinia do tego projektu, odnosi się do stanu istniejącego w dacie opiniowania. Nie można odnosić aktualnego projektu podziału działki do stanu hipotetycznego, mogącego zaistnieć w przyszłości, a taki charakter ma argumentacja Wójta. Co więcej – stan ten wcale nie musi zaistnieć. Konieczność dostosowania drogi do standardu wynikającego z ww. postanowienia planu, co wymaga poszerzenia działki nr [...], wcale nie oznacza, że poszerzenie nastąpi właśnie kosztem działki projektowanej do wydzielenia nr [...]. Poszerzenie drogi (działki nr [...]) może przecież nastąpić z drugiej strony. Negatywne zaopiniowanie zgodności projektowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego wymaga wskazania, że to w dacie opiniowania nie są spełnione przesłanki decydujące o zgodzie z ustaleniami planu, a nie że przesłanki zgodności mogą nie być spełnione na skutek działań podjętych w przeszłości. Po trzecie, nietrafny jest również argument Wójta, odwołujący się do treści art. 93 ust. 2a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95. Przepis ten wprowadza dodatkowe warunki dopuszczalności podziału nieruchomości "położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne". Bezspornie projektowana do wydzielenia działka nr [...] jest położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową (MR), a zatem – w ocenie Sądu – art. 93 ust 2a u.g.n. nie ma w tym przypadku zastosowania. Na terenie rolnym (uprawy rolne - RP) położona jest część drugiej projektowanej do wydzielenia działki – nr [...], miałaby ona jednak powierzchnię spełniającą powyższy normatyw, tj. 0,3492 ha. Częściowo błędna argumentacja organu I instancji nie miała żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z uwagi na sprzeczność z treścią § 12 pkt III ust. 1 ppkt 3 uchwały z 30 grudnia 2002 r. i brak podstaw do zastosowania § 12 pkt III ust. 1 ppkt 1 lit. a uchwały, projektowany podział jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co musiało skutkować wydaniem postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości. Z uwagi na wyżej przedstawioną argumentację, argumenty podniesione w skardze są niezasadne. Końcowo należy zauważyć, że istnieje możliwość zaprojektowania podziału działki nr [...] w sposób odpowiadający podstawowemu normatywowi powierzchni działek na obszarze zabudowy zagrodowej (MR). Działka nr [...] ma powierzchnię 0,4492 ha, a zatem bez trudu można z niej wydzielić dwie działki o powierzchni co najmniej 0,20 ha. To czy taki podział jest mniej korzystny (ekonomicznie) dla właściciela nie ma niestety znaczenia, gdyż planując podział działki właściciel musi respektować obowiązujące przepisy prawa, w tym prawa miejscowego, jakim jest miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.