II SA/Lu 280/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( sprawozdawca ), Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. C. kwotę 500 ( pięćset ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. ([...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. Region Wschodni w L. pozwolenia na budowę polegającą na montażu anten nadawczych i odbiorczych TV i VKF oraz radiolinii wraz z instalacją na istniejącej wieży zlokalizowanej na działce nr ewid. 2961/1 położonej w B.P. przy ul. W. Odwołanie od tej decyzji złożył M.C., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 7 i art. 9 kpa, art. 4, art. 5, art. 32 ust. 1 i art. 33 ustawy prawo budowlane, art. 46 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska oraz § 2 ust. 1 pkt 9 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 179, poz. 1490) a także art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit "d" i "e" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198). Kierownik Oddziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody jako organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2004 r. (Nr [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał na zebranie wystarczającego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, podkreślając, iż miało miejsce wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku. Organ wskazał także na prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz na zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co zostało stwierdzone w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podniósł także fakt dołączenia do wniosku raportu oddziaływania Radiowo Telewizyjnego Ośrodka Nadawczego na środowisko. Organ odwołał się także do treści art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane, podnosząc, że pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów, z zastrzeżeniem obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego. Organ wskazał również, iż nieuzasadniony jest zarzut nie udzielenia skarżącemu informacji dotyczących realizowanej inwestycji, bowiem zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, a w aktach nie znajdują się pytania, które pozostawione były bez odpowiedzi. M.C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosi o uchylenie decyzji odwoławczej oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podnosi naruszenie art. 28 kpa oraz art. 28 ustawy prawo budowlane, wskazując, iż nie brały udziału w postępowaniu wszystkie osoby zamieszkałe na obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżący podnosi także, iż inwestycja została sztucznie podzielona, co spowodowało wydanie dwóch decyzji udzielających pozwolenia na budowę – najpierw wieży, a następnie, co stanowi przedmiot niniejszej skargi, montaż na niej anten. Jest to niezgodne z art. 3 pkt 1b oraz art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Skarżący wskazał także, iż zaskarżona została do WSA w Lublinie także decyzja udzielająca pozwolenia na budowę samego masztu. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie wskazując na argumenty podniesione wcześniej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 lipca 2004 r. (II SA/Lu 280/04) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji oraz oddalił wniosek inwestora o ustanowienie kaucji na zabezpieczenie roszczenia inwestora w przypadku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na skutek rozpatrzenia zażalenia inwestora, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 września 2004 r. (OZ 715/04) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 12 października 2004 r. umorzył postępowanie zarówno w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jak i wniosku o ustanowienie kaucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego na gruncie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) jest działalność administracji publicznej. Zakres tej kontroli określony jest przez § 2 tego przepisu i obejmuje on zgodność tych działań z prawem. Dookreślenia decydującego o wynikach kontroli sądowej pojęcia zgodności z prawem poszukiwać należy w treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). Określona jest w nim dyspozycja dla sądu administracyjnego, aby uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub części miało miejsce wówczas, gdy sąd ten stwierdzi: (a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, (b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, oraz (c), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powiązanie trzech powyższych przesłanek nie występuje przy tym w pozycji alternatywy rozłącznej, co umożliwia przyjęcie, iż wystarcza stwierdzenie wystąpienia jednej przesłanki, aby uchylenie decyzji lub postanowienia było uzasadnione na gruncie kryteriów ustawowych. Argumenty podniesione w skardze odwołują się do zarzutu naruszenia art. 28 kpa oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr , ze zm.). Podnoszą zatem zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W ocenie prawnej sądu nie można przyjąć trafności argumentów podnoszonych w związku z zarzutem naruszenia art. 28 kpa. Szczególnie istotna zatem w zakresie oceny prawnej zaskarżonej decyzji staje się ocena naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1b ustawy Prawo budowlane. Zwłaszcza, że argument ten pojawił się już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ustawodawca zawarł w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane definicję obiektu budowlanego, przy czym w lit "b" określił ten obiekt jako budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W art. 33 ust. 1 tej ustawy natomiast sformułował regułę dotyczącą zakresu udzielanego pozwolenia na budowę. Wskazał w tym przepisie, iż "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.". Argumenty związane z powyższymi przepisami stały się przedmiotem skargi i wcześniej odwołania. Skarżący w treści skargi formułuje tezę, iż organ sztucznie podzielił całą inwestycję na dwie odrębne inwestycje, które w przypadku masztu stalowego oraz anten nadawczych, nie mogą funkcjonować samodzielnie. Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutu, pojawiającego się w identycznej postaci w odwołaniu. Podkreślił w argumentacji przemawiającej za utrzymaniem decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, iż pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów pod warunkiem przedstawienia projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Nie odniósł się natomiast do kwestii samodzielnego funkcjonowania oraz związku tej właściwości z możliwością udzielenia pozwolenia dotyczących wybranych obiektów. Brak odniesienia się do powyższego zarzutu dotyczy także odpowiedzi na skargę, w której organ konsekwentnie wskazuje na "możliwość etapowania inwestycji". W odpowiedzi organ wskazuje także, iż "przepis art. 3 pkt 1 lit "a" podaje definicję obiektu budowlanego i stanowi część słowniczka...", przy czym nie jest wskazana rola argumentacyjna tego stwierdzenia w stosunku do zdań poprzednich, niezależnie od faktu, że zarzut dotyczył lit. "b" a nie lit "a" wskazanego przepisu. W ocenie sądu administracyjnego organ nie odnosi się do wskazanej wyżej przesłanki możliwości podziału inwestycji na etapy, wybierając z powołanych przepisów jedynie te fragmenty, które odpowiadają tezie przyjętej w treści decyzji pierwszoinstancyjnej oraz, w konsekwencji, decyzji odwoławczej. Należy zatem zabieg ten potraktować jako dokonanie wadliwej interpretacji powyższych przepisów, przy czym wadliwość polega tu nie na nadaniu błędnego znaczenia (sensu) określonemu fragmentowi wypowiedzi normatywnej, lecz na pomijaniu jednego ze składników tej wypowiedzi. Wadliwość tej interpretacji polega zatem na tym, iż ze wskazanego przepisu nie została zrekonstruowana cała (pełna) reguła dotycząca upoważnienia organu do udzielenia określonego rodzaju pozwolenia na budowę, a brak ten spowodował rozszerzenie zakresu upoważnienia poza dopuszczalną przez wszystkie składniki przepisu skalę. W ocenie sądu oznacza to, określone w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu nie oznacza to, iż każda wykładnia przepisu prawnego może do powyższego skutku prowadzić. W szczególności stosowanie bardziej złożonych i mniej pewnych reguł interpretacyjnych, polegających na wykorzystaniu argumentacji systemowo-aksjologicznej, celowościowej czy funkcjonalnej czy też na konstruowaniu reguły w oparciu o aksjologiczne kryteria pozaprawne, w określonych przypadkach nie musiałoby w określonym zakresie prowadzić to takiej konkluzji. Nie dotyczy to jednak takiego sposobu interpretowania przepisu, który polega na pomijaniu pewnego wyrażenia w budowaniu pełnej reguły. Oznacza to bowiem naruszenie zasad wykładni gramatycznej (syntaktycznej), która, mimo, że może także wiązać się z szeregiem kontrowersji na gruncie reguł językowych, stanowić powinna bardziej pewną podstawę rekonstrukcji reguł, a z całą pewnością nie powinna wiązać się z nieuzasadnioną zmianą zakresu normowania przez interpretatora poprzez pomijanie jednego z zawartych w przepisie elementów. Pogląd o potraktowaniu błędnej wykładni prawa materialnego jako przesłanki naruszenia tego prawa przyjęty jest w doktrynie (por. np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 243-244; J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 211) W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż wskazany wyżej sposób interpretacji miał wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie zajmując się zagadnieniem możliwości samodzielnego funkcjonowania anten nadawczych i odbiorczych, potraktował w istocie te urządzenia tak, jakby mogły one samodzielnie funkcjonować. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do wyjaśniania tych elementów stanu faktycznego, niemniej jest zobowiązany do zbadania, czy wyjaśnione zostały poszczególne elementy tego stanu. Nie ustosunkowanie się przez organ do zagadnienia możliwości samodzielnego funkcjonowania przedmiotowych anten oznacza także, iż nie wyjaśniony został w sposób wyczerpujący stan faktyczny, którego ustalenie w toku procesu decyzyjnego wymagane jest przez przepisy art. 7 oraz art. 77 kpa. Naruszone zostały tym samym także odpowiednie przepisy proceduralne. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji z wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchyla zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.