II SA/Lu 280/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi G. S., A. S. i K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. S., A. S. i K. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 25 marca 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2009 r. nakładające na G. F., A. S. i K. S. obowiązek wstrzymania użytkowania budynku gospodarczego użytkowanego dla potrzeb mieszkalnych, położonego na działce nr ewid. [...]44 w J. [...], gmina W. M. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż na działce nr ewid. [...]44 w J. do południowej ściany budynku składowego dobudowany został budynek gospodarczy o wymiarach 3,90 m x 4,50 m, wysokości od 2,40 m do 3,80 m, wykonany z cegły ceramicznej pełnej i ocieplony styropianem, który wykorzystywany jest jako lokal mieszkalny jednoizbowy dla trzech osób. Obiekt ten został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę jako obiekt gospodarczy w 1973 r., a następnie w latach 1992-1993 dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu na cele mieszkalne. Współwłaścicielami działki, na której znajduje się ten obiekt są bracia A. S. i K. S. , a ich matka G. S. ma ustanowioną służebność osobistą dożywotnią polegającą na prawie korzystania z ¼ części stodoły. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, obowiązującej w dacie dokonania zmiany sposobu użytkowania, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Nawet gdyby uznać, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1995 r., jak sugeruje A. S. , to wymagała ona uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w 1995 r. W tej sytuacji, jak podkreślił organ odwoławczy, w myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, należało wstrzymać inwestorom użytkowanie omawianego obiektu wykorzystywanego niezgodnie z przeznaczeniem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ wskazał, że krąg stron postępowania oraz adresatów decyzji z dnia 10 lutego 2009 r. został prawidłowo ustalony przez organ pierwszej instancji, a okoliczność, iż G. S. po spaleniu wskazanego wyżej obiektu budowlanego udzielona została pomoc w postaci lokalu zastępczego nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Organu odwoławczy podkreślił również, że przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nie wniosłoby żadnych nowych istotnych faktów dla sprawy i z tej przyczyny brak było podstaw do przeprowadzenia tego dowodu. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli G. S., A. S. i K. S. , wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili, iż organy administracji błędnie ustaliły strony postępowania uznając za stronę L. K., mimo, że budynek gospodarczy, którego dotyczy zaskarżone postanowienie, znajduje się w odległości 16 m od granicy z należącą do niego działką nr [...]42. W ocenie skarżących organy błędnie odmówiły także udziału w postępowaniu właścicielom działki nr ewid. [...]46/1, sąsiadującej z należącą do skarżących działką nr [...]44, to jest M. i A. K., którzy powinni być uznani za stronę po śmierci H. S. posiadającej dożywotnią służebność osobistą związaną z tą działką. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili również nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa budowlanego poprzez wadliwe ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania omawianego budynku nastąpiła w latach 1992-1993, a także przez brak wskazania właściwego terenowego organu administracji państwowej, o jakim mowa w tych przepisach. Zdaniem strony skarżącej organy nadzoru budowlanego obowiązane były wskazać pracowników Urzędu Gminy winnych niezałatwienia sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...]44 na budynek mieszkalny. Organy administracji nie odniosły się również, jak podnieśli skarżący, do faktu złożenia przez nich w dniu 15 października 2007 r. wniosku do Starosty o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wskazanego wyżej obiektu. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu tego wynika dla organów administracji publicznej obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania dotyczyć bowiem musi wszystkich uprawnionych do tego podmiotów, a nie tylko niektórych z nich. Pojęcie strony postępowania zawiera przepis art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić te osoby o wszczęciu postępowania na żądanie strony. Oceniając istnienie bądź nieistnienie interesu prawnego należy mieć na uwadze, że zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które mogą być zrealizowane w postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie winno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania materialnego prawa administracyjnego (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 181). Interes prawny w rozumieniu art. 28 to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005, s. 258-259). Interes prawny, o którym mowa w art. 28, może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego, w szczególności z przysługującego danej osobie prawa własności nieruchomości. Uchybienie przez organy administracji obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle bowiem tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, kto – poza skarżącymi, na których nałożone zostały określone obowiązki wynikające z administracyjnego prawa materialnego – ma interes prawny w postępowaniu w rozumieniu wyżej podanym. Ponownie należy podkreślić, iż treść pojęcia strony postępowania administracyjnego należy ustalać w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów szczególnych, które w określonych kategoriach spraw mogą krąg stron postępowania zawężać. W sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego żaden przepis szczególny nie wskazuje, kto jest stroną tego postępowania, a więc organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do przeprowadzenia oceny w tym zakresie w myśl zasad wynikających z art. 28 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że za strony niniejszego postępowania organy uznały skarżących, L. K. i H. S. Jest poza sporem, że L. K. jest właścicielem działki sąsiedniej, oznaczonej numerem [...]42, aczkolwiek organ nie wskazał, czy okoliczność ta przesądziła o uznaniu go stronę postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce skarżących, oznaczonej numerem [...]44. Z zaskarżonego postanowienia, ani z postanowienia organu pierwszej instancji nie wynika natomiast, na jakiej podstawie H. S. uznana została za stronę postępowania. Wprawdzie w protokole oględzin z dnia 28 czerwca 2004 r. (k.16 akt I instancji) znajduje się informacja, iż osoba ta była właścicielem sąsiedniej działki, jednak okoliczność ta nie została potwierdzona jakimkolwiek dowodem. Należy zauważyć, że H. S. nie uczestniczyła w oględzinach i przez dłuższy czas nie była w ogóle zawiadamiana o kolejnych czynnościach, ani nie były jej doręczane postanowienia i decyzje. Dopiero w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2007 r. ([...]) wskazano, że H. S. nie zapewniono możliwości udziału w postępowaniu, bez wyjaśnienia jednak, na jakiej podstawie osoba ta uznana miałaby być za stronę. Okoliczności tej organ pierwszej instancji, któremu sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania powołanym wyżej postanowieniem z dnia 26 października 2007 r. nie starał się w jakikolwiek sposób wyjaśnić. W szczególności nie ustalił – do czego był zobowiązany – czy rzeczywiście H. S. jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej, której odległość od budynku użytkowanego przez skarżących jako mieszkalny wynosi 40 cm (k. 16 akt organu pierwszej instancji). Jest to tym bardziej istotne, że organ uznał za stronę L. K., mimo iż budynek skarżących oddalony jest od granicy działki L. K. o około 16 m. Jak wynika z twierdzeń skarżących H. S. przysługiwała jedynie określona służebność osobista, a właścicielami działki [...]46/1 sąsiadującej z działką skarżących byli małżonkowie M. i A. K., "którym prawo to zostało zapisane aktem notarialnym AN [...]". M. i A. K. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. H. S. zmarła w dniu 24 lutego 2009 r. (k. 41 akt sądowych), a więc w toku postępowania odwoławczego, przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili ponadto, że organy nadzoru budowlanego błędnie uznały za stronę L. K., właściciela działki nr [...]42, sąsiadującej wprawdzie z działką nr [...]44, należącą do skarżących A. i K. S., nie mającej jednak bezpośredniej styczności z obiektem budowlanym, będącym przedmiotem zaskarżonego postanowienia, ponieważ budynek ten oddalony jest od granicy działki L. K. o około 16 m. Również i ta okoliczność nie została przez organy należycie wyjaśniona, bowiem ani zaskarżone postanowienie, ani postanowienie organu pierwszej instancji nie wskazują, czy i w jakim zakresie postępowanie prowadzone w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...]44, należącej do skarżących, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku właściciela działki nr [...]42. Nie pozwala to na ocenę, czy prawidłowo uznany on został za stronę kontrolowanego postępowania administracyjnego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania zaskarżonego postanowienia mimo braku ustaleń co do wszystkich stron postępowania. W rozpoznawanej sprawie zachodzi zatem podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji określona w art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponownie należy podkreślić, że organ z urzędu obowiązany jest prawidłowo ustalić strony postępowania i zapewnić im możliwość czynnego udziału w całym postępowaniu. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Stwierdzenie natomiast przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Unormowania te wskazują na doniosłość obowiązku prawidłowego określenia kręgu stron postępowania i zapewnienia im możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu. Należy ponadto zauważyć, iż w aktach sprawy brak jest dowodów na to, iż skarżący G. S., A. S. i K. S. mieli możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz – stosownie do art. 81 k.p.a. – wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów. W świetle bowiem powołanego przepisu okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Uchybienie to jest o tyle istotne, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się od wielu lat i w związku z tym materiał dowodowy zgromadzony w aktach rozpoznawanej sprawy jest bardzo obszerny. W aktach tych, co należy podkreślić, znajduje się w szczególności korespondencja pomiędzy organem nadzoru budowlanego a Wójtem Gminy (k. 127, 131 i 133 akt organu I instancji), co do której skarżący nie mieli możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w myśl powołanych przepisów. Wobec uchylenia postanowień wydanych przez organy obu instancji, nie jest konieczne szczegółowe odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Sprawa niniejsza zostanie bowiem ponownie rozpoznana w jej całokształcie przez organy administracji, które zobowiązane będą do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżących podnoszonych w toku postępowania. Stwierdzić jednak należy, że nie jest uzasadniony zarzut wadliwego zastosowania przez organy administracji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z ustaleń organów, opartych o wyjaśnienia samych skarżących wynika, że zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego na mieszkalny miała miejsce w 1992 lub 1993 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. W czasie dokonywania zmiany przeznaczenia budynku obowiązywały przepisy ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Natomiast w dacie wszczęcia postępowania dotyczącego samowolnej zmiany przeznaczenia budynku obowiązywała już nowa ustawa - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r. Przepisy tej ustawy, dotyczące zmiany sposobu użytkowania zostały w istotny sposób znowelizowane ustawą z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Dla ustalenia, które przepisy mają w sprawie zastosowanie podstawowe znaczenie mają przepisy przejściowe ustawy z 1994 r. oraz ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r. Przepis art. 103 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który dotyczy samowoli budowlanej. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. ma zatem zastosowanie do zmiany sposobu użytkowania budynku skarżących dokonanej przed jej wejściem w życie, ponieważ postępowanie w sprawie tej zmiany wszczęte zostało już po wejściu w życie ustawy i nie ma do niego zastosowania art. 103 ust. 2 tej ustawy. Z kolei przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. stanowi, że w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast ust. 3 stanowi, że przepisu art. 71a, ustawy 1994 r. nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej wymienioną ustawą z 2004 r. Prawidłowo zatem uznały organy administracji, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), mimo iż zmiana sposobu użytkowania dokonana została przed wejściem w życie tej ustawy. Nie jest także słuszny zarzut wadliwego ustalenia daty zmiany przeznaczenia budynku. Na taką datę wielokrotnie wykazywali sami zainteresowani i nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że zmiana nastąpiła w innej dacie, w szczególności w dacie mającej wpływ na zastosowanie przez organ określonych przepisów prawa materialnego. Przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy obu instancji zapewnią wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, co obejmuje również obowiązek wyznaczenia stronom odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego. Organy ustalą w sposób nie budzący wątpliwości, kto jest właścicielem działki nr [...]46/1, sąsiadującej z działką skarżących, rozważą, czy postępowanie w sprawie niniejszej dotyczy interesu prawnego właściciela tej działki i w razie odpowiedzi twierdzącej umożliwią tej osobie (bądź osobom) udział w postępowaniu w charakterze strony. Rozważenia będzie również wymagało, czy L. K., będący właścicielem sąsiedniej działki nr [...]42, posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Interes prawny lub obowiązek właściciela działki nr [...]42 w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. musi zostać wyraźnie wskazany i przez organ uzasadniony. Organ ustosunkuje się jednocześnie do zarzutu skarżących, że w sprawie zbadania legalności budynku inwentarskiego należącego do L. K., ten sam organ nie uznał za stronę postępowania skarżących jako właścicieli działki sąsiedniej, uzasadniając to faktem, że działka skarżących znajduje się w odległości ok. 22 m od powyższego budynku, natomiast w rozpoznawanej sprawie, w stosunku do L. K. zastosował inne kryteria oceny jego interesu prawnego lub obowiązku. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. W ramach realizacji tego obowiązku konieczne będzie wyjaśnienie podnoszonej przez skarżących okoliczności. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponownie podkreślić należy, że obowiązkiem organów jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 ustawy także postanowienie organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 1 ustawy.