II SA/Lu 282/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Ref. Małgorzata Poniatowska-Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. II SA/Lu 282/05 U z a s a d n i e n i e Decyzją Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , wydaną z upoważnienia Rady Miejskiej w dniu [...]. ([...] i [...]) przyznano I. M. zasiłek okresowy od dnia 1 marca 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2004 r. w kwocie 165 zł. za miesiąc marzec oraz 165 zł. za miesiąc kwiecień 2004 r., co miało zostać wykonane w dniu 30 kwietnia 2004 r. Od decyzji powyższej odwołał się wnioskodawca I. M., nie zgadzając się tak co do okresu na jaki zasiłek został przyznany jak też co do jego wysokości, wskazując, iż przysługuje mu zasiłek w wysokości 461 zł. miesięcznie, płatny od dnia 11 stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania, umorzyło postępowanie odwoławcze, stwierdzając ustanie z mocy prawa bytu prawnego zaskarżonej decyzji na gruncie art. 149 obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593). W świetle tego przepisu z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie dotychczas obowiązującej ustawy (z dnia 29 listopada 1990 r.). Organ przyjął, iż brak dookreślenia w powołanym przepisie, iż wygasają jedynie decyzje ostateczne oznacza, iż ma ona zastosowanie do wszystkich władczych aktów organów administracji w sprawach o przyznanie pomocy społecznej. Nie mają przy tym zastosowania w sprawie wyjątki od powyższej kwalifikacji, powołane w art. 149 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Organ wskazał, iż wygaśnięcie powoduje ustanie bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, uzasadniającą zastosowanie art. 105 § 1 kpa. I. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, zarzucił błędną interpretację art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593) oraz zaniechanie postępowania na podstawie art. 150 tej ustawy. W szczególności wskazał, iż art. 149 dotyczy decyzji ostatecznych, natomiast wg art. 150 ustawy do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy stosuje się przepisy tej nowej ustawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty powołane w zaskarżonej decyzji. Zastosowanie art. 150 ustawy natomiast odniósł do spraw wszczętych, ale nie zakończonych żadną decyzją, także pierwszoinstancyjną, która w sprawie wywołanej skargą uległa wykonaniu w terminie w niej wskazanym (30 kwietnia 2004 r.). To zaś upoważnia do przyjęcia, iż decyzja ta wygasła, a postępowanie należało umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 7 grudnia 2004 r. (II SA/Lu 415/04) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, uzasadniając jego treść skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zapytania prawnego dotyczącego zgodności art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593) z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 184 zd. 1 Konstytucji RP. Następnie WSA w Lublinie postanowieniem z dnia 30 marca 2005 r. (II SA/Lu 415/04) podjął z urzędu postępowanie po ogłoszeniu (Dz.U. nr 41, poz. 402) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 marca 2005 r., w którym orzeczono zgodność art. 149 ustawy o pomocy społecznej z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując skargę zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 marca 2005 r. umożliwiła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie przeprowadzenie sądowej kontroli w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Stwierdzenie bowiem zgodności treści art. 149 ustawy o pomocy społecznej z Konstytucją RP prowadzi do wniosku, że przepis ten mógł stanowić podstawę normatywną decyzji administracyjnej. Art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. sformułowany jest następująco: "Z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (...), z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 niniejszej ustawy". Nie może być zatem uznany za błędny pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że prawodawca odniósł powyższy przepis przejściowy do wszystkich decyzji, jakie mogą pojawić się w ramach postępowania zmierzającego do załatwienia sprawy administracyjnej, a nie jedynie do decyzji ostatecznych. Pogląd ten znajduje dodatkowe uzasadnienie w fakcie szczegółowego wyodrębnienia spraw, które nie wchodzą w zakres zastosowania normy głównej, zrekonstruowanej z powyższego przepisu. Oznacza to, że sformułowanie powyższe nie jest przypadkowe a ustawodawca starannie odniósł tę normę do pewnych tylko rodzajów decyzji z punktu widzenia ich treści, nie różnicując ich statusu formalnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby zawężenie tak zrekonstruowanych intencji ustawodawcy, i to w stopniu nieuprawnionym na gruncie dominującej teorii wykładni prawa. Polegałoby ono bowiem na dodaniu w procesie interpretacji wyrazu ("ostateczne"), który nie występuje w tekście normatywnym przepisu prawnego. Zabieg taki wykraczałby poza reguły wykładni szczególnie mocno, jako że norma, będąca przedmiotem rekonstrukcji ma w istocie charakter normy kompetencyjno-proceduralnej, która podlega daleko ostrzejszym rygorom uwzględniania językowych reguł wykładni, niż to ma miejsce w przypadku norm sankcjonowanych (kwalifikujących stan faktyczny) czy nawet sankcjonujących (ustalających konsekwencje prawne). Reguły językowe w rozpatrywanym przepisie polegają na gramatycznym (syntaktycznym) określeniu zakresu normy w sposób odpowiadający semantyce pojęcia "decyzja" a nie pojęcia "decyzja ostateczna", które po prostu się w tekście nie pojawiło. Wygaśnięcie decyzji natomiast należy rozumieć jako ustanie stosunku materialnoprawnego, wykreowanego przez podjętą decyzję. Skutki tej decyzji przestają zatem działać, zwłaszcza, że, jak wskazuje Kolegium w odpowiedzi na skargę, przyznane sumy zostały wypłacone. Ustanie stosunku materialnoprawnego powoduje natomiast określone konsekwencje proceduralne, których najistotniejszym elementem jest spełnienie przesłanek do uznania danego postępowania za bezprzedmiotowe, co z kolei prowadzi do umorzenia postępowania administracyjnego na gruncie art. 105 kpa. Nie byłoby uzasadnionym badanie poprawności decyzji organu pierwszej instancji oraz ewentualne jej uchylenie w sytuacji, gdy przepis prawny wskazuje na jej wygaśnięcie. Należało zatem postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe z powodu wygaśnięcia (czyli nieistnienia) decyzji, kreującej stosunek materialnoprawny. Takie rozwiązanie przyjęło Kolegium i w ocenie prawnej sądu administracyjnego nie wykazuje ono cech wadliwości. Interpretacja art. 149 ustawy łącznie z jej art. 150 ("Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy") także wskazuje na trafność poglądu, skutkiem którego następuje umorzenie postępowania. Odnosi się bowiem do odczytania intencji prawodawcy, polegających na zamiarze poddania spraw wszczętych reżimowi prawnemu nowej ustawy, regulującej instytucję zasiłku okresowego w odmienny sposób niż to miało miejsce na gruncie ustawy dotychczas obowiązującej, na podstawie której samo postępowanie wszczęto. Odmienność przesłanek przyznania zasiłku jest zatem dodatkowym merytorycznym argumentem, przesądzającym o trafności przyjętego rozwiązania w sytuacji wyraźnie określonego w przepisie szczegółowym art. 149 ustawy o pomocy społecznej wygaśnięcia decyzji podjętej przed dniem jej wejścia w życie. Rozumowania przyjęte przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące skutków wygaśnięcia decyzji na gruncie art. 149 ustawy oraz relacji pomiędzy treścią art. 149 i art. 150 powołanej ustawy w ocenie sądu są trafne i wskazują na prawidłową interpretację zarówno samych powołanych przepisów jak i takiej postaci reguły intertemporalności, jaka została wprowadzona tymi przepisami. W świetle powyższej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawnych ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W związku z tym skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu.