II SA/Lu 283/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2019 roku nr [...]; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz skarżącej A. G. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. G. - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], nakazującą A. G. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] położonej w m. B. G. nr [...] gm. U. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...].10.2018 r. znak: [...] Starosta [...] udzielił A. G. pozwolenia na rozbudowę wskazanego wyżej budynku mieszkalnego. W dniu [...] grudnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy tego budynku. W dniu [...] grudnia 2018 r. przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził wykonanie ław fundamentowych, ścian przyziemia oraz stropu betonowego monolitycznego nad parterem budynku. Stwierdził dokonanie nieistotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia (art. 36a ust. 5a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm./ - dalej jako "Pr. bud.") polegające na: zwiększeniu szerokości budynku o 0,10 m tj. z 5,10 m na 5,20 m, zmianie lokalizacji wewnętrznej ścianki działowej oraz wykonaniu dodatkowego otworu drzwiowego o wymiarach 0,80 m x 2,00 m. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Wojewoda L. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i umorzył postępowanie I instancji. W związku z tym, organ nadzoru budowlanego I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych, a zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Organy stwierdziły, że wobec wyeliminowania z obiegu prawnego pozwolenia na budowę, A. G. nie może kontynuować robót budowlanych. Organy wyjaśniły przy tym, że w toku oględzin roboty nie były prowadzone, a więc nie było podstaw do ich wstrzymywania na mocy art. 50 ust. 1 Pr. bud. Podkreślono, że dalsze prowadzenie robót budowlanych będzie możliwe, jeśli inwestor uzyska decyzję udzielającą pozwolenia na budowę wydaną na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. G. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na niezawieszeniu postępowania do czasu rozpoznania przez Sąd skargi A. G. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę spornego budynku, toczącej się pod sygnaturą II SA/Lu 126/19, na które skarżąca wskazywała w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Materialnoprawną podstawą ich wydania był przepis art. 51 pr. bud., który ma zastosowanie w tzw. postępowaniu naprawczym, a więc wówczas, gdy roboty budowalne (nie stanowiące "budowy" – art. 48 pr. bud.) prowadzone są samowolnie, tj. bez wymaganego pozwolenia udzielonego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany bądź bez dokonania zgłoszenia albo w inny sposób określony w art. 50 ust. 1 pr. bud. Bezspornie samowola zachodzi także wówczas, gdy inwestor realizuje roboty budowlane na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, co może polegać m.in. na orzeczeniu rozbiórki już zrealizowanego obiektu. Prowadzenie postępowania naprawczego należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, które mają obowiązek czuwać nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w toku prowadzenia inwestycji, a także już po jej zrealizowaniu. Obowiązek ten ma umocowanie w art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud., który stanowi, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a także kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 84a ust. 1 pkt 1 pr. bud. - kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień (ust. 2 pkt 1). Ocena inwestycji przed jej realizacją należy natomiast do organów architektoniczno-budowlanych, co wynika z art. 28 ust. 1a i art. 30 pr. bud. (dotyczących udzielania pozwoleń na budowę i przyjmowania zgłoszeń robót budowlanych), a także z art. 82 ust. 1 pr. bud., ustanawiającego domniemanie właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawach uregulowanych w ustawie Prawo budowlane, za wyjątkiem spraw zastrzeżonych do właściwości innego organu (np. do właściwości organu nadzoru budowlanego, art. 83 pr. bud.). Zatem w sytuacji, gdy organy architektoniczno-budowalne rozpoczęły taką ocenę w zwykłym toku instancji w związku ze stosownym wnioskiem inwestora bądź zgłoszeniem, wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest możliwe dopiero po zakończeniu tej oceny przez organ architektoniczno-budowlany. Do czasu, gdy nie zostanie jednoznacznie wyrażona taka ocena, przeprowadzona przez ten organ we właściwym, sformalizowanym trybie, organ nadzoru budowlanego nie może wydawać decyzji na podstawie art. 51 pr. bud., w szczególności decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 1 pkt 1). W toku postępowania naprawczego organ ustala bowiem zgodność z prawem wykonanych robót przez wskazanie naruszonych przepisów. Decyzja wydana na skutek tego postępowania kończy to postępowanie wynikiem negatywnym dla inwestora (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1051/18), pozbawiając inwestora możliwości realizacji inwestycji. W związku z tym prowadzenie równoległe przez dwa różne organy - nadzoru budowlanego i architektoniczno - budowlany postępowań w przedmiocie oceny zgodności z prawem tej samej inwestycji prowadziłoby do sytuacji, gdy dwa różne organy rozstrzygałyby równocześnie w istocie w tej samej kwestii, co jest niedopuszczalne. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ nadzoru budowalnego wszczął bowiem postępowanie naprawcze i wydał w nim w dniu [...] grudnia 2018 r. decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. pomimo tego, że toczyło się jeszcze w zwykłym toku instancji postępowanie przed organem architektoniczno - budowlanym wszczęte na wniosek skarżącej A. G. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na rozbudowę spornego budynku. Wprawdzie w dacie orzekania przez organ odwoławczy pozwolenie na budowę było wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2019 r., a postępowanie przed organem architektoniczno - budowlanym zostało umorzone, to mimo to, organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do prowadzenia postępowania naprawczego i wydania decyzji na podstawie art. 51 pr. bud. Decyzja o umorzeniu została bowiem zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, o czym skarżąca informowała organ odwoławczy. Rację ma zatem skarżąca, że w świetle przedstawionych wyżej przepisów, organ nadzoru budowlanego, który wszczął już postępowanie naprawcze, miał obowiązek je zawiesić do czasu rozstrzygnięcia kwestii pozwolenia na budowę, która podlegała badaniu w zwykłym toku instancji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, gdy z przepisów prawa materialnego wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej przez właściwy organ. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014r., I OSK 1789/12). Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, wyrok NSA z 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1029/09), przy czym w każdym przypadku chodzi o niemożliwość wydania decyzji zgodnej z przepisami. Zagadnieniem wstępnym – w takim rozumieniu - jest więc w postępowaniu naprawczym wynik toczącego się w zwykłym trybie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. oznaczałoby bowiem niedopuszczalne na tym etapie przejęcie przez ten organ kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Jak wyżej wskazano, ustawa - Prawo budowlane przewiduje domniemanie kompetencji organów architektoniczno - budowlanych w zakresie stosowania przepisów tej ustawy. W sytuacji ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę, to wyłącznie organ architektoniczno - budowlany uprawniony jest do oceny zgodności inwestycji z przepisami. W razie rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (co obecnie jest możliwe zgodnie z art. 28 pr. bud znowelizowanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2015 r., poz.443) i wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie oceny zgodności tych robót z przepisami, organ nadzoru nie może wydać decyzji kończącej postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. przed zakończeniem postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, które obejmuje również kontrolę sądową wydanego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem wykluczyć, że na skutek rozstrzygnięcia sądu, sprawa będzie rozpatrywana przez organy architektoniczno-budowlane w dalszym ciągu w zwykłym toku postępowania. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r., II SA/Lu 126/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2019 r. uchylającą pozwolenie na budowę i umarzającą postępowanie w tym przedmiocie. Niezawieszenie postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 pr. bud. nakazującej skarżącej zaniechanie dalszych robót budowlanych w związku z rozbudową spornego budynku doprowadziło do sytuacji, w której pomimo pozostającej w obrocie prawnym (na skutek wyroku Sądu) decyzji o pozwoleniu na budowę, skarżąca nie może tych robót prowadzić. Mając na względzie to, że o zgodności planowanej inwestycji rozstrzygają co do zasady organy architektoniczno - budowlane, należało więc uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 ust.1 pkt. 1 lit. "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302) uchylić decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, orzeczono, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 cyt. ustawy.