II SA/Lu 284/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (spr.), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant referent stażysta Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004r. sprawy ze skargi Z.M. na postanowienie Wojewody z dnia [...]r Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę i obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oddala skargę P.o. Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego, działając z upoważnienia Wojewody – postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z.M. i Spółki z o.o. [...] od decyzji Starosty z dnia [...] r. Nr [...] i zarzutów dotyczących postanowienia z dnia [...] r. Nr B[...] o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę [...] i obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie do 5 grudnia 2003 r. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach podano, że organ I instancji wydał postanowienie, w którym jednocześnie podjął zawieszone postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 2 kpa i wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.). Wskazane postanowienie zawierało błędne pouczenie o braku możliwości jego zaskarżenia. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [...]w na działce nr [...] w J. gm. S. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Z.M. i [...] z o.o. w dniu [...] r. uchylił w/w decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponieważ w złożonym od decyzji organu I instancji odwołaniu strona zawarła zarzuty dotyczące postanowienia z dnia [...] r. organ odwoławczy potraktował je jako zażalenie na w/w postanowienie, które przysługiwało stronie na podstawie art. 101 § 3 kpa. Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy zwrócił uwagę na błędne pouczenie strony przez organ I instancji co do niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w części orzekającej o podjęciu zawieszonego postępowania oraz na niedopuszczalne połączenie w jednym orzeczeniu – rozstrzygnięcia o podjęciu postępowania (pkt 1) oraz wezwania strony do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę (pkt 2) przez złożenie określonych dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nałożył na stronę obowiązki świadczące o zastosowaniu w sprawie niewłaściwych przepisów prawa – tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. – podczas gdy sprawa o pozwolenie na budowę została wszczęta przed dniem wejścia w życie wskazanej noweli ustawy – prawo budowlane – wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., i oznacza, że organ powinien zastosować przepisy prawa budowlanego obowiązujące przed dniem 11 lipca 2003 r. W związku z powyższym sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zwłaszcza sprawdzenia złożonego projektu budowlanego i ewentualnego nałożenia na stronę obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy podniósł także, że stanowisko organu I instancji o konieczności przedłożenia ważnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodne z poglądem wyrażonym w wyroku SN w sprawie III RN 12/03 – OSNP 2/19/2003. Skargę na uzasadnienie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] r. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z.M. i [...]Spółka z o.o. Skarżące uważają, że zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie: "zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego inwestor winien posiadać decyzję o wzizt (warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) obowiązującą w chwili orzekania" – stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) – wobec czego wnoszą o uchylenie tej części postanowienia i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim stwierdzić należy, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być uzasadnienie postanowienia, na które służy skarga do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 126 kpa – do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 kpa, zaś składnikiem struktury postanowienia administracyjnego jest uzasadnienie faktyczne i prawne o czym stanowi art. 124 § 2 i art. 125 § 3 kpa, a także wynika to z brzmienia art. 107 § 4 kpa, do którego odsyła m.in. art. 126 kpa. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia wynika z faktu, że stanowi ono obowiązkowy składnik postanowienia poddanego kontroli sądu stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozważenia wymaga zatem charakter zaskarżonego postanowienia wydanego w dniu [...] r. Postanowienie organu I instancji dotyczy kwestii podjęcia zawieszonego postępowania (na które przysługuje zażalenie, art. 97 § 2 kpa) oraz zawiera rozstrzygnięcie w zakresie postępowania dowodowego (art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32, 33, 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane), co do którego nie służy stronie zażalenie, a które może być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie wymagało uchylenia w całości, a sprawa przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Zakres kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w stosunku do skarg na postanowienia określony jest w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Kontrola działalności administracyjno-publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W świetle powyższego przepisu skarga do sądu administracyjnego na postanowienie nakładające na stronę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym jest niedopuszczalne, a zatem wymagałaby odrzucenia na podstawie art. 58 ustawy. Kognicja sądu administracyjnego obejmuje jednak postanowienia w zakresie zawieszenia postępowania, na które przysługuje stronom zażalenie z mocy art. 101 § 3 kpa – zatem Sąd uznał skargę na uzasadnienie postanowienia za dopuszczalną, gdyż zaskarżone postanowienie kasacyjne dotyczy zarówno zawieszenia postępowania, jak i nałożenia obowiązku na stronę. W uzasadnieniu postanowienia przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy zawarł stwierdzenie odpowiadające w swej istocie poglądowi wyrażonemu w powołanym wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2003 r. wydanego w sprawie III RN 12/03 o pozwolenie na budowę, a dotyczącemu interpretacji art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego. Skarżący kwestionując tę część uzasadnienia nie zgadzają się z wyrażonym przez organ poglądem, który ich zdaniem narusza prawo materialne. Zdaniem Sądu skarga na uzasadnienie postanowienia nie może być uznana za zasadną. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może wskazać okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, ale nie jest uprawniony do przesądzenia treści rozstrzygnięcia. Merytoryczna ocena w tym przypadku należy do organu I instancji, któremu organ odwoławczy nie może nakazać wydania orzeczenia określonej treści. W sprawie niniejszej organ odwoławczy powołał się na jeden z wyroków, wiążący wyłącznie w sprawie, w której został wydany. Tego rodzaju stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu postanowienia nie stanowi naruszenia prawa, a może być jedynie przedmiotem rozważań organu I instancji orzekającego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z powyższych względów Sąd uznając skargę na uzasadnienie postanowienia za pozbawioną podstaw prawnych – oddalił ją na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).