II SA/Lu 284/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant referent Małgorzata Poniatowska -Furmaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. sprawy ze skargi T.K., M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. Nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T.K. i M.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu 284/ U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]stycznia 2005 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia T.K. i M.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] orzekającego o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w wysokości pięciu tysięcy złotych w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2004 r. – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie ma na celu wyegzekwowanie obowiązków nałożonych na skarżących ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., których trafność potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt II S/Lu 248/03. W konsekwencji niewykonania wynikających z ostatecznej decyzji robót budowlanych na podstawie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji do skarżących wystosowano w dniu 31 maja 2004 r. upomnienie, z zagrożeniem, że w przypadku niewykonania obowiązków wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. Na skutek upomnienia w dniu 14 czerwca 2004 r. zobowiązani zwrócili się do PINB o wstrzymanie wykonania decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych. Wobec braku podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku w dniu 18 czerwca 2004 r. wystawiony został tytuł wykonawczy a w jego konsekwencji postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wbrew zarzutom zobowiązanych, co do naruszenia art. 7 § 2 i art. 119 § 2 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny zastosował grzywnę jako prawem przewidziany środek egzekucyjny. Postępowanie w sprawie dotyczy wykonania obowiązków niepieniężnych polegających na wykonaniu robót budowlanych. W takiej sytuacji organy egzekucyjne mają do dyspozycji zasadniczo dwa środki egzekucyjne, tj. grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Wysokość orzeczonej grzywny jest zgodna z unormowaniem określonym w art. 121 § 2 ustawy. Podnoszona przez zobowiązanych kwestia częściowego wykonania nałożonych obowiązków nie może być uznana za wykonanie całości obowiązków wynikających z decyzji bez względu na zawinione czy niezawinione uchylanie się od wykonania całości obowiązków. Również podnoszone kwestie cywilistyczne nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia czy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli T.K. i M.K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucili, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. art. 7, 8, 9 i 11 kpa oraz art. art. 6,7 § 2, 119 § 2 i 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podnieśli, że organy egzekucyjne nie wzięły pod uwagę faktu, iż znacząca część nałożonych decyzją z dnia [...]listopada 2002 r. obowiązków została wykonana, bo prace remontowe elewacji budynku zrealizowali. Nie zamontowanie balustrad przy wewnętrznych schodach w budynku nie zostało przez nich zawinione albowiem balustrady wykonali i nie uchylają się od ich zamontowania ale nie mogą tego uczynić z przyczyn od siebie niezależnych. Część bliźniaczego budynku w której powinny być zamontowane balustrady od lat jest zajmowana i zamieszkiwana przez rodzinę S. i J.P., która nie chce umożliwić dostępu do lokalu w celu zamontowania przedmiotowych balustrad. Mimo wieloletnich już procesów cywilnych o zapłatę za bezumowne korzystanie z lokalu oraz eksmisję rodzina P. nie respektując wyroków sądowych, nie chce lokalu opuścić, a przeciwnie stosuje groźby karalne pod adresem skarżących jako właścicieli lokalu, które stały się już przyczyną wszczęcia postępowania karnego. Nie uwzględniając wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych organ egzekucyjny bezzasadnie przyjął, że zobowiązani uchylają się od wykonania obowiązków i zastosował wobec nich najbardziej uciążliwy środek egzekucyjny w postaci grzywny w maksymalnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że przez wykonanie obowiązku należy rozumieć realizację obowiązku określonego w sentencji decyzji w sposób całkowity. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze, a jej wysokość ustawodawca pozostawił uznaniu organu egzekucyjnego określając jedynie górne granice orzekanej grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Nie jest przy tym, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) związany granicami skargi, co oznacza, że przy rozpoznawaniu sprawy bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Skardze nie można odmówić słuszności albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Bezspornym jest w sprawie, że skarżący T.K. i M.K. prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] listopada 2002 r. znak: [...] zobowiązani zostali do dokonania robót budowlanych przy budynku mieszkalnym położony w L. ul[...] polegających na: 1) skuciu spękanych, odspojonych i luźnych fragmentów tynku elewacji północnej budynku; 2) zamontowaniu balustrad przy wewnętrznych schodach budynku. Skarżący wykonali obowiązek remontu elewacji budynku ale nie zamontowali balustrad przy schodach wewnętrznych. Ponieważ nałożone na skarżących obowiązki nie zostały wykonane w całości, organy administracyjne uprawnione były wszcząć postępowanie egzekucyjne związane z wykonaniem w/w decyzji. W sprawie został zachowany tryb postępowania przewidziany w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), tj. zgodnie z art. 15 § 1 ustawy. Skarżącym zostało doręczone upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (k. 2 akt administracyjnych), a po upływie 7-dniowego terminu od doręczenia upomnienia organ administracyjny wszczął postępowanie egzekucyjne. Skarżącym został skutecznie doręczony odpis tytułu wykonawczego (dwukrotne awizo: 24 czerwca i 23 lipca 2004 r.). Tytuł ten zawierał pouczenie o możliwości zgłoszenia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i taksatywne wyliczenie przyczyn, które mogą być podstawą zarzutów. Skarżący nie wnieśli w ustawowym terminie zarzutów, a organ egzekucyjny wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Przepis art. 1a pkt 12 lit.b powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera wyliczenie środków, które mogą być stosowane w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Znowelizowany w 1998 r. i 2001 r. art. 7 tejże ustawy statuuje w § 1, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane tylko w ustawie zaś w § 2 stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sformułowana w art. 7 § 2 ustawy zasada celowości nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie prowadzi bezpośrednio do celu egzekucji. Celem postępowania egzekucyjnego jest wdrożenie określonego środka egzekucyjnego, który doprowadzi bezpośrednio do realizacji obowiązku. Organ egzekucyjny zobowiązany jest do zastosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego i środek ten powinien wybrać spośród tych, które doprowadzą bezpośrednio do realizacji obowiązku. W rozpatrywanej sprawie, dokonując wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia organ nie uzasadnił dlaczego uznał ten środek za zmierzający bezpośrednio do realizacji ciążącego na skarżących obowiązku. Z niekwestionowanych przez organy egzekucyjne obu instancji orzekające w sprawie okoliczności wynika, że skarżący dochowują staranności aby utrzymać należyty stan techniczny należącego do nich obiektu technicznego. Wykonali nałożony na nich obowiązek remontu elewacji zewnętrznej budynku i przygotowali do zamontowania balustrady schodów wewnętrznych. Nie zamontowanie tych balustrad uzasadniają brakiem obiektywnych możliwości dostępu do wnętrza budynku zajmowanego bezumownie przez osoby trzecie. Skarżący przedstawili organom egzekucyjnym odpisy postanowień i wyroków sądów powszechnych z których wynika, że od kilku lat usiłują prawnie dostępnymi środkami doprowadzić do eksmisji zajmujących budynek lokatorów i wydania przedmiotowej nieruchomości. Wskazali także na wszczęcie postępowania karnego na ich wniosek przeciwko osobom zajmującym budynek i stosującym groźby pod adresem właścicieli obiektu przy podejmowaniu prób wejścia do budynku. W powyższej sytuacji organy egzekucyjne powinny rozważyć czy środek egzekucyjny w postaci grzywny zmierzać będzie do realizacji nałożonego na skarżących obowiązku zamontowania balustrad wewnątrz budynku do którego nie mają fizycznego dostępu, czy też zastosowanie tego środka spowoduje jedynie dolegliwość finansową dla skarżących a nie będzie prowadzić do realizacji obowiązku. Wybór stosowanego środka egzekucyjnego musi być dokonywany przy uwzględnieniu okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, a stanowisko organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym dla skarżących od wykonania zastępczego nie znajduje, w ocenie Sądu, uzasadnienia. Skoro, jak twierdzą skarżący, wyczerpali oni wszelkie możliwości uzyskania dostępu do budynku i wykonali już balustrady do schodów, organy egzekucyjne powinny rozważyć czy zastępcze wykonanie (zamontowanie balustrad) na koszt skarżących nie byłoby środkiem bardziej efektywnym, racjonalnym, bo zgodnym z zasadą celowości postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.