II SA/Lu 285/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. G.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia S. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "A", na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 23 stycznia 2013 r., nr [...], zawieszające postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu ustanowienia nowych stref ochronnych ujęć wód podziemnych: komunalnego ujęcia przy ul. Ż. i W. oraz zakładowego ujęcia "B" w [...] – utrzymało w mocy to postanowienie. Powyższe postanowienie Kolegium zapadło w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 7 stycznia 2013 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek złożony przez S. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "A", o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia o nazwie "Budowa stacji paliw ON i ET na działce nr ewid. "x", obręb "y" w [...]". Z przedłożonej przez wnioskodawcę karty informacyjnej przedsięwzięcia wynikało, że objęta wnioskiem inwestycja polegać będzie na rozbudowie istniejącej obecnie stacji gazu płynnego LPG o stację paliw płynnych Oleju Napędowego i Etyliny PB 96 i PB 98 oktan, m.in. poprzez wykonanie zbiornika podziemnego na paliwa płynne. Pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do "C" Spółki z o.o. w [...] o wyjaśnienie, czy w związku z wygaśnięciem w dniu 31 grudnia 2012 r. stref ochronnych ujęć wód podziemnych: komunalnego ujęcia przy ul. Ż. i W. w [...] oraz zakładowego ujęcia "B" w [...], zostaną wyznaczone nowe strefy ochronne, a jeśli tak, to w jakim zakresie. "C" Spółka z o.o. poinformowała w piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r., że w październiku 2012 r. złożony został do Rejonowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wniosek o ustanowienie nowych stref ochronnych ujęć wody podziemnej. Pismem Dyrektora RZGW w [...] z dnia 21 grudnia 2012 r., Spółka została wezwana do usunięcia braków tego wniosku. W związku z tym Spółka nie jest obecnie w stanie wskazać, kiedy strefy te zostaną ustanowione. Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia 23 stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu ustanowienia nowych stref ochronnych ujęć wód podziemnych: komunalnego ujęcia przy ul. Ż. i W. w [...] oraz zakładowego ujęcia "B" w [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że warunkiem wydania decyzji środowiskowej jest zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący plan miejscowy odwołuje się w swoich zapisach do decyzji Wojewody [...] z dnia 15 lipca 1996 r., nr [...] oraz z dnia 29 listopada 1996 r., nr [...], ustanawiających strefy ochronne ujęć wód podziemnych. Działka nr ewid. "x" znajduje się na terenie ochronnej strefy pośredniej zewnętrznej ujęcia wód podziemnych, dla której – według tych decyzji – obowiązywał zakaz lokalizacji nowych stacji benzynowych. Wobec wygaśnięcia powyższych decyzji, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, wszczęte zostało postępowanie przed Dyrektorem RZGW w [...], zmierzające do określenia nowych stref ochronnych ujęć wód podziemnych. Projektowane strefy ochronne, jak wynika z pisma "C" w [...], pokrywają się zasadniczo z dotychczasowymi. W tej sytuacji, zdaniem Burmistrza, wydanie decyzji środowiskowej w tej sprawie uzależnione jest od wcześniejszego rozpoznania przez Dyrektora RZGW w [...] zagadnienia wstępnego, to jest ustanowienia nowych stref ochronnych ujęć wód podziemnych. W zażaleniu na to postanowienie S. G. zarzucił, że wskazane przez Burmistrza Miasta [...] rozstrzygnięcie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wnioskodawca podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przewidywana możliwość zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania w myśl powołanego przepisu. Decyzje Wojewody [...] dotyczące ustanowienia stref ochronnych wygasły, a więc organy administracji nie mogą z nich wywodzić niekorzystnych dla skarżącego skutków prawnych. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło argumentację zawartą w uzasadnieniu tego postanowienia. Zdaniem Kolegium, skoro art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzależnia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym, a w planie obowiązującym dla terenu inwestycji zawarte były opisane wyżej decyzje Wojewody [...], które następnie wygasły, to kwestia ustalenia nowych stref ochronnych ujęć wód podziemnych warunkuje rozpatrzenie wniosku strony dotyczącego inwestycji planowanej na nieruchomości położonej w strefie pośredniej ochrony wód. Niezależnie od tego Kolegium wskazało, że jakkolwiek przedmiotowe decyzje Wojewody [...] wygasły, to sam plan miejscowy, który odwołuje się do ich treści obowiązuje nadal. Kwestie ochrony ujęć wód podziemnych należy więc rozpatrywać w odniesieniu do zasad wynikających z tych decyzji, stanowiących integralną część planu, pomimo wyeliminowania wskazanych orzeczeń z obrotu prawnego. Zasady zawarte w opisanych decyzjach zostały bowiem wpisane do przepisów obowiązującego planu miejscowego. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie Kolegium wniósł S. G., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: art. 6, 7, 9, 11, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez naruszenie zasad zawartych w tych przepisach, a także art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", stanowiącego, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 23 stycznia 2013 r., nr [...], zawieszające postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia o nazwie "Budowa stacji paliw ON i ET na działce nr ewid. "x", obręb "y" w [...]", do czasu ustanowienia nowych stref ochronnych ujęć wód podziemnych: komunalnego ujęcia przy ul. Ż. i W. w [...] oraz zakładowego ujęcia "B" w [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jako zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie organy administracji wskazały toczące się przed Dyrektorem Rejonowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postępowanie z wniosku "C" Spółki z o.o. w [...] o ustanowienie nowych stref ochronnych ujęć wody podziemnej w [...]. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołany przepis za obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania uznaje istnienie tzw. zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej) warunkującej wydanie rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Oceniając, czy wskazana przez organy okoliczność dawała podstawy do zawieszenia postępowania w myśl powołanego przepisu prawa procesowego należy dokonać analizy mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. W świetle art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) podstawowym warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest stwierdzenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na obszarze, na którym planowana jest opisana wyżej inwestycja, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 21 października 2004 r., nr [...]. W świetle § 19 ust. 1 pkt 4 lit. b wskazanego planu, "w strefach pośredniej ochrony sanitarnej ujęć wód podziemnych obowiązują zasady zagospodarowania zgodnie z decyzjami w sprawie ustanowienia stref ochronnych, w szczególności: Decyzją Wojewody [...] z dnia 10. 08. 1993 r., Decyzją Wojewody [...] z dnia 17. 087. 1996 r.; Decyzją Wojewody [...] z dnia 17. 02. 1998 r. lub innymi decyzjami wydanymi w sprawie stref ochrony sanitarnej ujęć wód, a także ich późniejszymi zmianami". Ze złożonego przez skarżącego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dni 27 kwietnia 2010 r., nr [...], wynika, że działka nr ewid. "x", obręb "y", w [...] znajduje się w ustanowionych granicach strefy ochrony pośredniej ujęć wód podziemnych przewidzianych do eksploatacji, dla której obowiązują warunki wymienione w powołanym przepisie § 19 ust. 1 pkt 4 lit. b planu miejscowego. Organy wskazały, iż plan miejscowy odwołuje się w swoich zapisach do decyzji Wojewody [...] z dnia 15 lipca 1996 r., nr [...] oraz z dnia 29 listopada 1996 r., nr [...], ustanawiających strefy ochronne ujęć wód podziemnych. Zgodnie z tymi decyzjami, jak podnoszą organy, działka nr ewid. "x" znajdowała się na terenie ochronnej strefy pośredniej zewnętrznej ujęcia wód podziemnych, dla której to strefy obowiązywał zakaz lokalizacji nowych stacji benzynowych. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że wskazane decyzje nie pozostawały w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, albowiem wygasły one z dniem 31 grudnia 2012 r. na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159). W związku z wygaśnięciem powyższych decyzji "C" Spółka z o.o. w [...] pismami z dnia 11 października 2012 r. nr [...] oraz nr [...] zwróciło się do Dyrektora Rejonowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o ustanowienie nowych stref ochronnych ujęć wód podziemnych w [...] (k. 50 akt adm.). Z pisma tej Spółki z dnia 21 stycznia 2013 r. wynika, projektowane strefy ochronne wód pokrywają się zasadniczo ze strefami dotychczasowymi, lecz miejscami je powiększają (k. 26 akt adm.). Należy podkreślić, że wskazana przez organy administracji podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego sprowadza się w istocie do "ustalenia" treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], poprzez "doprecyzowanie" jego zapisów w drodze wydania aktu dotyczącego ustanowienia stref ochronnych wód, który to akt regulowałby zasady zagospodarowania terenu w strefach pośredniej ochrony sanitarnej ujęć wód podziemnych. Rozstrzygnięcie tego rodzaju kwestii nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że możliwość ustalenia przeznaczenia terenu w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego nie daje podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie powołanego przepisu K.p.a. Uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany) nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 24 września 1987 r., IV SA 502/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 10; A. Wróbel, Komentarz do art. 97 K.p.a., w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX, 2013, nr 7 lit. d; K. Wojciechowska, Komentarz do art. 97 K.p.a., w: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, SIP LEGALIS, 2013, nb. 47). Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w myśl art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) ustanowienie przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej strefy ochronnej następuje "w drodze aktu prawa miejscowego". Wydanie przez właściwego dyrektora rejonowego zarządu gospodarki wodnej aktu prawa miejscowego ustanawiającego strefę ochronną ujęć wody nie może być uznane za zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku podjęcia aktu stosowania prawa, to jest procesu decyzyjnego podejmowanego i prowadzonego przez kompetentny organ publiczny, kończącego się wydaniem wiążącej decyzji o charakterze jednostkowym (indywidualnym i konkretnym), której to decyzji treścią jest kwalifikacja stanu faktycznego z punktu widzenia kryteriów sformułowanych w jej podstawie normatywnej oraz ustalenie prawnych konsekwencji tej kwalifikacji (L. Leszczyński, Stosowanie i wykładnia prawa administracyjnego, w: R. Hauser, A. Wróbel i Z. Niewiadomski (red.), System prawa administracyjnego, Tom IV, Wykładnia w prawie administracyjnym, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, s. 4). Akt prawa miejscowego nie stanowi aktu stosowania prawa, lecz akt stanowienia prawa, będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go podjął (art. 87 ust. 3 Konstytucji RP). W rozpoznawanej sprawie brak było więc podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji, narusza nie tylko powyższy przepis oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., ale także art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Błędne jest bowiem wyrażone w uzasadnieniu tego postanowienia stanowisko Kolegium, że pomimo wygaśnięcia opisanych wyżej decyzji Wojewody [...], określone w nich zasady, wskutek "wpisania" ich do treści planu, obowiązują nadal. Z treści powołanego § 19 ust. 1 pkt 4 lit. b planu miejscowego wynika obowiązek stosowania zasad zagospodarowania terenu wynikających ze wskazanych w nim decyzji Wojewody [...] oraz innych "decyzji wydanych w sprawie stref ochrony sanitarnej ujęć wód" oraz z "późniejszych zmian" tychże decyzji. Nie ulega wątpliwości, że charakter takiej "późniejszej zmiany" ma wygaśnięcie ex lege powyższych decyzji, skutkujące tym, że nie mogą one wywierać od tej daty skutków prawnych. Pomimo zatem odwołania się w sposób ogólny do zapisów wspomnianych decyzji w § 19 ust. 1 pkt 4 lit. b planu miejscowego, wobec wygaśnięcia tychże rozstrzygnięć z mocy prawa, nie jest możliwe dalsze ich obowiązywanie. Ubocznie jedynie wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, że tego rodzaju zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające charakter norm otwartych, są niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 647 ze zm.) nakładającym na organy planistyczne obowiązek precyzyjnego określenia w tym planie przeznaczenia terenów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2008 r., II SA/Kr 539/07, niepubl.). Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.