II SA/Lu 286/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz ( sprawozdawca ), Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz [...] M. L. – P. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych tytułem reprezentowania H. P. z urzędu, którą należy wypłacić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. II SA/Lu 286/05 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...]. uchyliło w całości pierwszoinstancyjną decyzję, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta , Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Filia [...] w L. z dnia [...] . w przedmiocie przyznania H. P. pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego w kwocie 418 zł miesięcznie na okres listopada i grudnia 2004r. z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 8,25 % w okresie jego pobierania, z jednoczesnym przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia. U podstaw powziętego administracyjnego rozstrzygnięcia kasacyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało prawną zasadność przyznania zasiłku stałego ze wskazaniem okresu dwumiesięcznego, przy uzasadnieniu tej części rozstrzygnięcia opartym jedynie na stwierdzeniu, że jest to czas pozwalający na wyjaśnienie sytuacji rodzinnej zainteresowanej w kontekście materialnoprawnych przesłanek stanowionych dla przyznania zasiłku stałego ustawą z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, jako sprzeczne z regulacją art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było bowiem poczynienie stanowczych ustaleń w zakresie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący i wnikliwy, a na tej podstawie dokonanie jednoznacznej oceny sytuacji także rodzinnej zainteresowanej, przesądzającej nie tylko dla samej zasadności przyznania omawianej kategorii świadczenia pieniężnego, ale też dla określenia jego wysokości. Dopiero wówczas zaistniałyby podstawy do stanowczego przesądzenia zrealizowania pełnego zakresu ustawowych przesłanek, wymaganych obligatoryjnie, a w sposób kumulatywny, dla przyznania wnioskowanego zasiłku stałego. W dalszym toku wywodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze za sprzeczne z prawem uznało nierozważenie przez organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący i wnikliwy sytuacji zdrowotnej zainteresowanej, gdy zważyć okres objęty osnową pierwszoinstancyjnej decyzji, w kontekście przewidywanego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy czasu trwania podstaw dla zasadnego korzystania przez zainteresowaną z rozważanej formy pomocy społecznej. Jakkolwiek ustawodawca nie zakreśla ściśle czasowych granic okresu podlegającego objeciu rozważaną formą pomocy społecznej, to z prawnego charakteru omawianego świadczenia wynika, że powinien on obejmować pełny okres czasu, odpowiadający przewidywanemu czasowi trwania orzeczonej niepełnosprawności, oczywiście przy spełnieniu pozostałych ustawowych przesłanek, kumulatywnie stanowionych dla tego świadczenia. Okoliczność, że może być to okres wielomiesięczny nie stanowi prawnej przeszkody dla jego jednorazowego, uprzedniego objęcia osnową decyzji przyznającej omawiane świadczenie, skoro rozważana ustawa o pomocy społecznej przewiduje tryby weryfikacji już ostatecznych decyzji przyznających pomoc społeczną, w ściśle wyznaczonych odstępach czasu. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie realizującym hipotezę art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w odniesieniu do argumentacji zainteresowanej, tyczącej się obciążenia części zasiłku stałego zajęciem, dokonanym w trybie egzekucji komorniczej, organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, iż postępowanie egzekucyjne, prowadzone w trybie sądowym, a skierowane do części rozpatrywanego zasiłku stałego, co do zasady prawa nie narusza. Na powyższe rozstrzygnięcie administracyjne skargę złożyła H. P., zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nierozpoznanie jej odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w części kwestionującej prawną zasadność zajęcia części zasiłku stałego przez komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Wcześniejsza kontrola zgodności z prawem zajęcia komorniczego obejmowała swym przedmiotowym zakresem inne świadczenie, bowiem był to wówczas zasiłek stały wyrównawczy. Akcentowała okoliczność trwającego od kilku miesięcy postępowania sądowego w przedmiocie prawidłowości czynności podejmowanych przez komornika w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Wnosiła w konkluzji o zwolnienie przyznanego, a należnego jej zasiłku stałego od zajęcia realizowanego przez komornika. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wraz z jego faktyczną i prawną argumentacją, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślało prawną okoliczność prowadzenia postępowania egzekucyjnego w trybie sądowym, na podstawie kodeksu postępowania cywilnego, co czyni niedopuszczalną drogę administracyjną dla weryfikacji czynności organu egzekucyjnego, który je realizuje. Natomiast samo zawiadomienie ze strony komornika o zajęciu części zasiłku stałego przyznanego skarżącej, skierowane do właściwego organu, jest prawnie wiążące, stanowiąc podstawę dla jego obligatoryjnego realizowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie legalności, gdy niniejszym badana decyzja ten rozstrzygający wymóg realizuje. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi dla organu odwoławczego prawną podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z przekazaniem sprawy temuż organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części dla prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w sposób wnikliwy i wyczerpujący, poprzedzony wszechstronnym ustaleniem całokształtu materialnoprawnie rozstrzygających okoliczności, celem jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem. Na gruncie unormowań ustawy o postępowaniu w administracji pojęcie postępowania wyjaśniającego obejmuje swym zakresem zarówno zespół czynności dowodowych o zakresie wyznaczonym przedmiotem procedowania, jak też rozważenie i w jego wyniku ocenę tak zgromadzonego materiału dowodowego. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, wobec niedokonania przez organ pierwszej instancji, u podstaw decyzji przyznającej zasiłek stały skarżącej na dwumiesięczny okres czasu, jednoznacznych ustaleń dla oceny jej sytuacji rodzinnej, zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla stanowczego przesądzenia tegoż aspektu sytuacji życiowej zainteresowanej, gdy kontrolowana decyzja organu pierwszej instancji została oparta na nieuprawnionym dla merytorycznego rozstrzygnięcia argumencie, tyczącym się jedynie potrzeby wyjaśnienia tego właśnie zakresu okoliczności faktycznych, co nie jest wystarczające dla pozytywnego przesądzenia zrealizowania jednej z przesłanek kumulatywnie zawartych w unormowaniu art. 37 ust. 1 rozważanej ustawy o pomocy społecznej. W dalszej kolejności prawidłowo organ odwoławczy stwierdza pominięcie u podstaw pierwszoinstancyjnej decyzji zrealizowania postępowania wyjaśniającego w części pozwalającej na stanowcze ustalenie i rozważenie okoliczności rozstrzygających o prawnej racji dla przyjęcia wymiaru okresu czasu, na który zasadnie podlega przyznaniu omawianej kategorii świadczenie, w sposób realizujący cele i zadania ustawowo stanowione dla pomocy społecznej, zgodnie z art. 3 rozważanej ustawy o pomocy społecznej. Powyższe, prawidłowo stwierdzone przez organ odwoławczy, znaczne luki pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, stanowią o niezrealizowaniu przez organ pierwszej instancji kardynalnych zasad procedowania administracyjnego, stanowionych w art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., skutkujących niewyjaśnieniem w sposób wyczerpujący materialnoprawnie rozstrzygających okoliczności sprawy, tyczących się sytuacji rodzinnej i zdrowotnej zainteresowanej, co w swych jurydycznych następstwach, realizuje hipotezę powołanego na wstępie art. 138 § 2 k.p.a., prawidłowo zastosowanego przez organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjności, ustawowo przyjęta za kardynalną w postępowaniu administracyjnym, wprost wyrażona w art. 15 k.p.a., wymaga dla jej prawidłowego zrealizowania przeprowadzenia czynności wyjaśniających i dokonania wnikliwej oceny wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście wszystkich okoliczności istotnych dla materialnoprawnego rozstrzygnięcia sprawy przez kolejne organy administracyjne w toku instancji. Nie jest zatem dopuszczalnym, by organ odwoławczy zastępować miał w rozstrzyganiu organ pierwszej instancji, przy realizacji zadań w zakresie ustawowo powierzonych kompetencji, gdyż taka wadliwa praktyka w istocie pozbawiałaby stronę instancji. Prawidłowo też Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że nie znajduje prawnego uzasadnienia w normach administracyjnych weryfikowanie działań komornika podejmowanych w trybie prowadzonego przezeń postępowania egzekucyjnego, normowanego kodeksem postępowania cywilnego, a skierowanego do części zasiłku stałego. Kontrola jurydycznej prawidłowości konsekwentnie kwestionowanej przez skarżącą czynności egzekucyjnej, należy wyłącznie do kognicji sądu powszechnego, gdy dla organu administracyjnego dokonane w omawianym trybie zawiadomienie ze strony komornika o zajęciu jest wiążące i oznacza bezwzględny obowiązek jego realizowania przez właściwy organ. Zwolnienia od zajęcia skarżąca może dochodzić prawnymi środkami, stanowionymi dla egzekucji sądowej, podlegającymi skierowaniu jedynie do sądu powszechnego i rozpoznaniu przezeń. Z tych względów, wobec niezasadności skargi, gdy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, należnych pełnomocnikowi skarżącej z racji sprawowania reprezentacji ustanowionej z urzędu, uzasadnia art. 250 tej ustawy.