II SA/Lu 286/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. J. i P. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [...]. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta L. dla wybranych terenów położonych w rejonach dolin rzecznych - rejon B. Z. - Część VI ( opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] roku, poz. [...]). Skargę na powyższą uchwałę w zakresie jej § 9 ust. 6 pkt 1a, po uprzednim wezwaniu rady do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli P. J. i E. J.. Podali, że są właścicielami działki nr [...] (obr. 56, ark. 1) położonej przy ul. [...], która w obecnym planie została objęta symbolem 5R- tereny rolnicze. Zgodnie z powołanym §9 ust. 6 pkt 1a na tym obszarze obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej za wyjątkiem dopuszczenia lokalizacji budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, obiektów małej architektury, dróg dojazdowych, ciągów pieszych i drogowych oraz rozbudowy istniejących obiektów z zachowaniem określonych parametrów. W ich ocenie powyższy zakaz narusza przysługujące im prawo własności, skoro nie mogą zrealizować zaplanowane} inwestycji w postaci budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego, powoduje ponadto spadek wartości nieruchomości. Co więcej jej przeznaczenie jest obecnie kwestią właściwie nie do określenia. Z uwagi na stosunkowo niewielką powierzchnię nie można przeznaczyć jej na budowę, natomiast z powodu bardzo słabej jakości gleb nie nadaje się na teren rolniczy. Z kolei sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej, bliskość drogi publicznej, przystanku, etc., przeczy przeznaczeniu działki na tzw. rekreacyjne "tereny zielone". Skarżący podkreślili, że zwracali się do Rady Miasta o zmianę tego zapisu, ta jednak powołała się na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. podjętą Uchwała Nr [...], które są dla niej wiążące, a według którego działka [...] położona jest na tzw. terenie zieleni. Skarżący wskazali jednak, że wcześniej uzyskali decyzję prezydenta Miasta L. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Ich zdaniem organ błędnie przyjął, że za zakazem zabudowy kubaturowej przemawiają przepisy ustawy z dnia [...] roku o ochronie przyrody. Przepis art. 24 ustawy wskazuje enumeratywny katalog zakazów, jakie mogą zostać wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu. W pkt 8 ustawa wskazuje na możliwość wprowadzenia zakazu budowania nowych obiektów budowlanych, aczkolwiek wyłącznie w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych i zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych, usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo wodne. Zakaz budowy nowych obiektów budowlanych może zostać również wprowadzony, jak stanowi art. 24 pkt 9, w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Ponadto zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych może wynikać z wyznaczonych przez sejmik województwa, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, stref ochrony krajobrazu w granicach krajobrazów priorytetowych zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 24 pkt 1a w zw. z art. 23 ustawy o ochronie przyrody). Żadna jednak z tych przesłanek w sprawie nie występuje. Skarżący przyznali, że istotnie ich nieruchomość położona jest na obszarze Czerniejewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, jednak zakaz zabudowy kubaturowej pozostaje w sprzeczności z treścią rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...]. w jego sprawie. Zgodnie z § 5 ust.1 pkt.8 rozporządzenia zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej, leśnej lub rybackiej. Ich nieruchomość nie jest jednak położona na terenie spełniającym powyższe przesłanki. Skarżący zwrócili uwagę, że stosownie do § 5 ust. 5 rozporządzenia zakaz o jakim mowa w ust.1 pkt.8 nie dotyczy obiektów lokalizowanych w obszarach wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin lub w ciągach istniejącej zabudowy. Tak właśnie jest w przypadku ich nieruchomości, która jest położona w ciągu zabudowy przy ulicy [...]. Zdaniem skarżących ograniczając ich prawo własności w tak szerokim zakresie przez zmianę przeznaczenia terenu na którym możliwa była realizacja inwestycji, co potwierdza wydana na podstawie obowiązującego studium decyzja o warunkach zabudowy, na obszar rolniczy z zakazem zabudowy, naruszono wynikającą z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, polegającą na konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. W sytuacji, gdy poprzednie uregulowania Studium dopuszczały na określonym terenie zabudowę mieszkaniową, wprowadzenie na nim całkowitego zakazu zabudowy, uzasadnionego przede wszystkim potrzebą ochrony przyrody, choć możliwe w szczególnych uzasadnionych sytuacjach, wymaga wnikliwego rozważenia, na gruncie wyżej wskazanych przepisów ustawy o ochronie przyrody, które z taką formą ochrony jaką są obszary chronionego krajobrazu nie wiążą całkowitych zakazów zabudowy. Powołując się na orzecznictwo ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. akt 11OSK22/12) przekonywali, że skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to także wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Takiego uzasadnienia nie sposób jednak odnaleźć ani w zaskarżonej uchwale, ani też w uchwale uznającej za bezzasadne wezwanie do sunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżących prowadzony zakaz nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o ochronie przyrody, ani w rozporządzeniu w sprawie Czerniejowskego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ale także obszar na jakim znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie jest zagrożony powodzią (prawdopodobieństwo jej wystąpienia wynosi raz na 500 lat), co również nie przemawia za oprowadzeniem jakiegokolwiek zakazu zabudowy. Uchwała wprowadza natomiast możliwość remontowania, rozbudowywania i modernizowania istniejących już budynków, które otaczają nieruchomość. Możliwe jest także zaopatrywanie w energię elektryczną, doprowadzenie sieci telekomunikacyjnej, wodociągowej i gazowej. W ocenie skarżących rozdrobnienie działek, jak i jakość znajdujących się na tym terenie gleb nie uzasadniają przeznaczenia tego obszaru na tereny rolnicze. Takie działanie uznali nie tylko za nieracjonalne, ale także naruszające zasadę władztwa planistycznego gminy. Podkreślili, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Uzasadnienie Uchwały Rady Miasta powinno zatem zawierać argumentację pozwalającą uznać, że dołożono należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważono inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo, że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z. 24 września 2015 r. II OSK 76/14). Tego rodzaju argumentów, przemawiających za całkowitym zakazem zabudowy kubaturowej, nie sposób, w ich przekonaniu, odnaleźć w przedmiotowym stanie faktycznym. Odpowiadając na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do naruszenia art. 20, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3, 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia [...] roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody i w zw. z § 5.1. rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] roku w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, stwierdziła, że skorzystała z przyznanego jej ustawowo władztwa planistycznego, a interes prywatny (w tym finansowy) skarżących jest chroniony w ramach między innymi przepisu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada podkreśliła, że plan miejscowy stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności. Mając wyłączną kompetencję do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości i planowania miejscowego, może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Rada nie zgodziła się z argumentacją skarżących, według których przewidziane w planie miejscowym ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, naruszają przepisy ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] roku w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jej zdaniem akty te stanowią jedynie wskazanie rozwiązań planistycznych, jakimi może posłużyć się gmina przy uchwalaniu planu, aby osiągnąć zamierzony cel ochrony obszarów krajobrazu chronionego. Gmina wprowadza takie ustalenia planistyczne, jakie w jej ocenie są najbardziej właściwe dla osiągnięcia równowagi planistycznej na całym obszarze planistycznym równoważąc interes publiczny i interesy prywatne. Zakaz zabudowy kubaturowej za wyjątkiem dopuszczenia lokalizacji budynków i urządzeń służących w rolnictwie stanowi ochronę konieczną tego obszaru i ochrona ta została potwierdzona pozytywnymi uzgodnieniami instytucji powołanych do ochrony środowiska. Ponadto, w ocenie Rady, nie niweczy to podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania jej. Nie ma bowiem podstaw do żądania ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. W przedmiotowej sprawie jej działanie mieściło się w granicach wyznaczanych przepisanych prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Z kolei ograniczenia, które mogą ewentualnie się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Rada zwróciła ponadto uwagę, że uchwalony plan jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L.. Z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto, stosownie do art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, projekt planu miejscowego powinien być sporządzony zgodnie z zapisami studium. Skoro działka skarżących położona jest na terenie zieleni pomiędzy terenami zurbanizowanymi, a ustalenia studium są dla organów gminy wiążące, to oczywistym jest, że mogła zostać zakwalifikowana pod teren rolniczy - 5R. Rada zaznaczyła, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zmianami ) każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zarówno w doktrynie jaki i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że interes prawny wnoszącego skargę w tym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006r. (II OSK 1127/05 LEX nr 1948940) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną sytuacją", a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie, jako indywidualnego podmiotu (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 ONSA 1997/2/89). Inaczej mówiąc podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji uprawnienia ( por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 roku, sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Z uzasadnienia skargi jasno wynika, że skarżący naruszenia własnego interesu prawnego przedmiotową uchwałą upatrują w ograniczeniu możliwości zabudowy ich nieruchomości poprzez dopuszczenie jedynie budowy budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, obiektów małej architektury, dróg dojazdowych, ciągów pieszych i drogowych oraz rozbudowy istniejących obiektów z zachowaniem określonych parametrów. Jest oczywiste, że tak określone granice inwestowania, wykluczające sposoby odmienne, w tym przede wszystkim priorytetową dla nich zabudowę mieszkaniową, w sposób bezpośredni i realny naruszają interes prawny skarżących wynikający z przysługującego im prawa własności i przewidzianego w art. 140 k.c. uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W ten sposób uzasadnione jest przyznanie legitymacji wynikającej ze wspomnianego art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedstawiona w skardze argumentacja nie przekonuje natomiast do zakwestionowania stanowiska organu, co do przeznaczenia nieruchomości skarżących. Nie można przede wszystkim zgodzić się z ich przekonaniem, że jeśli według ustaleń planu pozbawieni są możliwości zagospodarowania swojej działki w granicach przysługującego im prawa własności, to zawsze dowodzi to naruszenie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Okoliczność bowiem, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać jego nadużycia. Jak słusznie zauważył organ, obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje bowiem dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy. Słusznie uważa rada przekonując, a pogląd ten wyprowadzono także w orzecznictwie, że prawo własności, jakkolwiek jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ), a ponadto znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Jego ograniczenie zakłada już Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, co prawda tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zmianami), upoważniające gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1). Oczywistym jest, że plany zagospodarowania przestrzennego mogą wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 KC ). Ustalając bowiem możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. a przez to określają granice interesu prawnego określonej jednostki. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Rację mają natomiast skarżący wskazując, że jakkolwiek prawdą jest, że gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na określone przeznaczenie, to jednak powinna kierować się także poszanowaniem, wskazanej również w skardze, zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Wspomniany nakaz nie był też nigdy kwestionowany przez organ, który właśnie nakaz proporcjonalności wskazywał jako podstawową zasadę przy określaniu kierunkowego przeznaczaniu nieruchomości skarżących. Wbrew ich przekonaniu gmina także tej reguły nie przekroczyła, co oznacza, że zakwestionowany zapis planu, w istocie nie odpowiadający planowanemu zamierzeniu polegającemu na budowie budynku mieszkalnego, mieści się w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Nie chodzi przy tym o zgodność ustaleń planu, mocno kwestionowane przez skarżących, z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody oraz § 5 ust.1 pkt.8 rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] roku w sprawie C. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zasadniczą kwestią jest bowiem związanie organu planistycznego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. podjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]. zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...]., o czym wprost stanowi art. 9 ust. 4 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl jej art. 20 ust. 1 plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. To rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa we wspomnianym przepisie. Według wspomnianego Studium nieruchomość skarżących nr [...] była położona w obszarze przeznaczonym pod zieleń pomiędzy terenami zurbanizowanymi, czego zresztą skarżący nie kwestionowali. Już zatem na tym etapie postępowania planistycznego zakładano konieczność wykluczenia możliwości jej zabudowy. Co więcej, w uchwale w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa podano, że także w obowiązującym do 2003r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta L. ( Dz. Urzędowy Województwa L. nr [...] poz. [...] z [...]. ) działka [...] nie była przeznaczona pod zabudowę. Położona była w obszarze funkcjonalnym VIIIB – Zemborzyce Z., gdzie strefę południową przeznaczono dla różnych form wypoczynku nie wymagających zainwestowania poza wskazanymi w planie. Działka znajdowała się na terenie VII B [...] ZL przeznaczonym pod park leśny z urządzeniami rekreacji i obsługi użytkowników. Stan istniejący zabudowa zagrodowa na terenie lasu D. - bez wyznaczania terenów budowlanych. Nie ma wątpliwości, że w studium nawiązano do tego kierunkowego programu ochrony tego obszaru przed zabudową. Świadczy o tym przywiązanie znacznej uwagi do konieczności utrzymania stanu zachowania środowiska przyrodniczego opierającego się na założeniu, że elementami szkieletowymi systemu ekologicznego miasta są doliny rzeczne, natomiast za wspomagające uważa się suche doliny, wąwozy, lasy i wszelkie formy zieleni. To właśnie studium wskazuje na konieczność zachowania rozsądnego kompromisu pomiędzy presją urbanizacyjną i potrzebami ochrony zasobów środowiska, którego zachwianie doprowadziło już do degradacji najważniejszych przyrodniczych fragmentów miasta. Dla osiągnięcia tego celu za niezbędne uznano powstrzymanie procesów urbanizacyjnych i negatywnych skutków rozwoju rekreacji oraz wzbogacanie zasobów przyrody na obszarze miasta ( str. 122). Jednocześnie jako największe zagrożenie rzeźby terenu uznano makroniwelacje, które obalają walor położenia miasta, degradując naturalnie ukształtowane wzgórza lessowe, suche doliny oraz liczne wąwozy. W procesach inwestycyjnych za najbardziej degradujące uznano dogęszczenia zabudowy mieszkaniowej. Studium zwraca uwagę, że tereny zieleni w mieście traktowane są przez rożne grupy inwestorów jako potencjalne miejsca realizacji zabudowy ( str.123 ), przy czym właśnie niewłaściwe zagospodarowanie dolin rzecznych stanowi podstawowy element ich degradacji. Według tego aktu rewaloryzacja dolin powinna również uwzględniać eliminowanie funkcji kolizyjnych oraz odbudowę zasobów biologicznych. Studium stwierdza też jednoznacznie, że kształtowanie struktury przyrodniczej miasta wymaga dostosowania form zagospodarowania terenów do wiodącej funkcji przyrodniczej (dolin rzecznych, lasów, suchych dolin oraz różnych form zieleni ), a intensywność zagospodarowania nie może powodować degradacji i przekształcania wiodącej funkcji jednostek przyrodniczych. Zwraca ponadto uwagę, że przestrzenie niezabudowane i niezagospodarowane wymagają rewaloryzacji zgodnie z przeznaczoną funkcją, a w przypadku braku programu niezbędne jest ustanowienie nowej funkcji ze wskazaniem na różne formy zieleni publicznej ( str.124 ). W tym zakresie Studium wskazuje na konieczność ochrony systemu zieleni na obszarze miasta i utrzymanie wartościowych zasobów, które z racji swego położenia, często poza systemem i sąsiedztwa z zainwestowaniem, podlegają ogromnej presji inwestycyjnej ( str.140 ). Jako jeden z kierunków realizacji zasady tworzenia systemu zieleni wskazano uporządkowanie dolin rzecznych i sukcesywne ich zagospodarowanie dla funkcji rekreacyjnych, co ma się wiązać z wyeliminowaniem elementów kolizyjnych ( str. 141 ). Bez wątpienia do tych zapisów nawiązuje przeznaczenie omawianego terenu na potrzeby rolnictwa i wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej za wyjątkiem związanej z działalnością rolniczą. Pozwala to skłonić się do przyjętego przez organ rozwiązania planistycznego, które, co istotne, utrzymuje w zasadzie dotychczasowe ograniczenia zagospodarowania nieruchomości. Jednocześnie pozwala uwzględnić strategiczne znaczenie, jakie ma ochrona dolin rzecznych dla interesu ogółu mieszkańców miasta w wymiarze ekologicznym. Warto zwrócić uwagę, że takie rozwiązanie zaaprobowano w prognozie oddziaływania na środowisko, w którym także zwraca się uwagę na znaczenie dolin rzecznych dla środowiska przyrodniczego samego miasta. Według opracowania ustalenia planu wpłyną pozytywnie na funkcjonowanie dolin rzecznych jako korytarzy ekologicznych oraz z zapewnią ochronę przed niewłaściwym zagospodarowaniem tego terenu. Utrzymanie terenów niezabudowanych wpłynie także pozytywnie na bioróżnorodność i funkcjonowanie dolin rzecznych. ( str. 39 ). Według tego opracowania teren B. Z. CZĘŚĆ VI posiada duże niezurbanizowane obszary zielone wśród których bardzo duży obszar zajmują lasy oraz tereny zadrzewione, które pełnią ważną funkcję dla całego miasta. Niewielkie tylko tereny zajmują użytki rolne z zabudową zagrodową zlokalizowane na zachód od ulicy [...] oraz na zachodniej części opracowania ( str.19 ). Większość obszaru ze względu na obecność naturalnej roślinności, która nie została zniszczona w wyniku silnej antropopresji zachowała swój naturalny charakter. W prognozie wskazuje się, że dolina rzeczna [...] stanowi kluczowy element Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta i powinna być przedmiotem szczególnej uwagi i ochrony. Niewłaściwe jej zagospodarowanie podstawowy element jej degradacji. Wynika z niej też, że bez prawidłowego przyrodniczego funkcjonowania dolin rzecznych następuje degradacja pozostałych systemów ESOCH, a co za tym idzie, spadek jakości przestrzeni i warunków zamieszkania (str.20). Stosownie do opracowania realizacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na omawianym terenie spowoduje ochronę doliny rzecznej przed przypadkową zabudową powstającą w drodze wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zachowany zostanie ład przestrzenny, jako ważny element łączący niezbędne inwestycje z miejscami otwartymi, przeznaczonymi na cele rekreacyjno sportowe ( str.20 ). Wynika z niej również, że rejon doliny rzecznej B. objęty jest ochroną także w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa L. jako korytarz ekologiczny m.in. z zakazem lokalizacji zabudowy mieszkaniowej (str.22). Podobne wnioski zawiera także opracowanie ekofizjograficzne z 2013r., w którym potwierdzono duże znaczenie doliny [...] dla klimatu miasta, stanowiącej pewnego rodzaju korytarz przewietrzania, wpływającego na cyrkulację powietrza. Odnośnie obszaru B. Z., z uwagi na duże niezurbanizowane obszary zielone oraz walory krajobrazowe postulowano zachowanie obecnego charakteru obszarów otwartych – zielonych ( str.16 ). Jako formy jego zagospodarowania wskazano tereny zielone oraz strefę rolną wraz z sadami i zabudową zagrodową. Obszar ten powinien przeznaczony pod strefę zieleni ekologicznej, aby nie narażać go na nadmierną antropopresję. Mógłby pełnić funkcję terenów zielonych ze ścieżkami rowerowymi i wyznaczonymi szlakami konnymi ( str. 38 ). Trzeba podkreślić, że konieczność uwzględniania w planach opracowań ekofizjograficznych wynika wprost z ustawy z dnia [...]. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U z 2017r. poz. 519 ). Przepis art. 72 ust 1 i 4 stanowi bowiem, że w planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Do tych ustaleń nawiązał również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L., wskazując w postanowieniu uzgadniającym z [...]., że wprowadzone zmiany poprzez zachowanie rożnego charakteru siedlisk będą umacniały rolę korytarza ekologicznego, jaką jest dolina [...] oraz ochroni ją przed przypadkową zabudową powstająca w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącymi, którzy właśnie we wcześniejszej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...]. dla realizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego upatrują naruszenia ich prawa własności, a w konsekwencji także naduzycia władztwa planistycznego gminy. Zaznaczyć należy, że wspomniana decyzja w ogóle nie nawiązuje, bo i nawiązywać nie może do wspomnianego już studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L.. W orzecznictwie konsekwentnie uważa się bowiem, że stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyroki NSA z 30 maja 2012 r. II OSK 574/12 i 24 lutego 2011 II OSK 510/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W podanych okolicznościach sprawy przekonujące jest stwierdzenie, że Rada Miasta nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego, a zakres ograniczeń uprawnień właścicielskich skarżących treścią planu był dopuszczalny. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) skargę należało oddalić.