II SA/Lu 289/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Wojewody L. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda Lubelski po rozpoznaniu odwołania T.F. utrzymał w mocy wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję Starosty K. z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. i Z. K. pozwolenia na budowę garażu, przebudowę przyłącza energetycznego kablowego doziemnego zalicznikowego, przebudowę przyłącza wodociągowego na działce nr 99/3 w K. W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek T. F., właściciela działki nr 101/3, który jako podstawę wznowienia wskazywał art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zarzucając, że nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie na zasadzie art. 149 § 1 kpa, a następnie badając podstawy wznowienia uznał, że T. F. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę (oraz że nie zachodzą inne przyczyny uzasadniające wznowienie, w tym brak jest nowych faktów i dowodów) i odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] udzielającej Z. i Z. K. pozwolenia na budowę garażu. W odwołaniu T. F. podtrzymując stanowisko, iż powinien być uznany za stronę postępowania, zarzucił ponadto naruszenie § 272 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 47 Prawa budowlanego dotyczącego zapewnienia wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, a także wskazał, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie drogi koniecznej do działki inwestorów, a w konsekwencji działka ta nadal nie posiada dostępu do drogi publicznej. Wojewoda Lubelski nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję Starosty K. Ustalił (podobnie jak organ I instancji), że działka T. F. nr 101/3 będąca drogą, nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora nr 99/3 i - pomimo iż położona jest w bliskiej odległości tj. 10, 40 m od niej - nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu tj. projektowanego garażu, który nie należy do inwestycji szczególnie uciążliwych. W tej sytuacja, T. F., jako właściciel działki nie położonej w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że wybudowanie garażu nie ograniczy T. F. korzystania z drogi na działce 101/3. Kwestia dojazdu do działki inwestora częściowo przez tę drogę nie może być natomiast rozstrzygana w postępowaniu o pozwolenie na budowę, lecz w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Skargę do sądu administracyjnego wniósł T. F., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący podnosi, że inwestor ubiegając się o wydanie pozwolenia na budowę przedłożył fałszywe oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wyjaśnił, że informował organ o tym, że w tej sprawie złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, dlatego organ powinien był zawiesić niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii. W przekonaniu skarżącego wybudowanie projektowanego garażu wpłynie negatywnie na korzystanie przez niego z drogi na działce nr 101/3, skoro systematycznie przez tę drogę będzie przejeżdżać (do projektowanego garażu) inwestor. Okoliczność ta wskazuje więc, że działka 101/3 znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i dlatego – w ocenie skarżącego - powinien być on uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, oceniając czy w toku postępowania organ nie naruszył przepisów postępowania i czy zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Została ona wydana na skutek wniosku T. F. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty K. z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. i Z. K. pozwolenia na budowę garażu, przyłącza energetycznego oraz przebudowę przyłącza wodociągowego na działce nr 99/3 w K. We wniosku, a także w kolejnych pismach procesowych, jako podstawę wznowienia skarżący wskazywał art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 6 kpa, podnosząc że nie zapewniono mu udziału w tym postępowaniu w charakterze strony oraz, że inwestor występując o pozwolenie na budowę przedłożył "fałszywe dowody". Podnosił, że inwestor wykonał podjazd do garażu od strony działki skarżącego nr 101/3, czego nie wykazał w zatwierdzonym projekcie, a w konsekwencji dojazd do tego garażu nie posiada dostępu do drogi publicznej i będzie musiał się odbywać częściowo przez działkę skarżącego. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (pkt 1) albo gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5), a także wówczas, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4) oraz gdy decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (pkt 6) Postępowanie wszczęte na wniosek o wznowienie przebiega dwuetapowo: w pierwszym etapie organ bada czy wnioskodawca wskazał podstawę wznowienia spośród wymienionych szczegółowo w art. 145 - 145a kpa i – jeżeli stwierdzi, że tak, wydaje na mocy art. 149 § 1 kpa postanowienie o wznowieniu, a następnie - w drugim etapie - bada czy podstawy te faktycznie istnieją i wydaje jedną z decyzji wskazanych w art. 151 kpa tj. odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchylającą tę decyzję i rozstrzygającą na nowo o istocie sprawy. Badając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że skarżący we wniosku o wznowienie wskazał na podstawy wznowienia tj. art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5, 6 kpa, a więc uzasadnione było wydanie postanowienia o wznowieniu zgodnie z art. 149 § 1 kpa. Sąd podziela również stanowisko organów, że podstawy te faktycznie nie wystąpiły, a więc niemożliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] udzielającej Z. i Z. K. pozwolenia na budowę. W szczególności prawidłowy jest pogląd organów, że skarżący nie posiadał przymiotu strony w tamtym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dni 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu reguluje natomiast art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał, że jego działka nr 101/3 znajduje się w terenie, w którym – na podstawie obowiązujących przepisów - możliwość jej zabudowy byłaby ograniczona ze względu na wybudowanie przedmiotowego garażu. Budowa garażu, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, nie należy do inwestycji uciążliwych dla środowiska, co mogłoby ograniczać zabudowę sąsiednich działek; jest to "zwykły" obiekt budowlany, z którym zasadniczo nie są związane uciążliwości, a przepisy techniczno – budowlane nie wymagają nawet szczególnych odległości przy jego sytuowaniu. Poza tym, z mapy geodezyjnej wynika, że działka skarżącego nr 101/3 jest drogą publiczną, a więc tym bardziej – jak trafnie zauważył organ odwoławczy – projektowany garaż nie uniemożliwi skarżącemu jej zagospodarowania. Natomiast - wbrew zarzutom skargi – kwestia dostępu działki do drogi publicznej nie jest rozważana w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, lecz w poprzedzającym je postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (gdy dla danego terenu nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego). Zwrócić przy tym należy uwagę na ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych i doktryny, iż działka posiada dostęp do drogi publicznej, jeżeli możliwe jest ustanowienie dla niej służebności drogi koniecznej. Służebność drogi koniecznej nie jest jednak instytucją prawa administracyjnego, lecz cywilnego, dlatego spory w tym zakresie nie są uwzględniane w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności nie mogą być przeszkodą w wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W świetle powyższego, brak jest podstaw do uznania, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia [...] udzielającą Z. i Z. K. pozwolenia na budowę, dlatego zarzut niezapewnienia mu udziału w tym postępowaniu jest nieuzasadniony. Słusznie również organy stwierdziły, że w sprawie niniejszej nie zachodzą inne ustawowe podstawy wznowienia, wskazane przez skarżącego. W istocie jego zarzuty sprowadzają się do nieuwzględnienia przez organy w poprzednim postępowaniu faktu, że projektowany garaż ma wjazd od strony działki skarżącego, o czym świadczy wykonany już podjazd, który nie był ujęty w zatwierdzonym projekcie, a w konsekwencji inwestor nie ma bezpośredniego dojazdu do tego garażu i konieczne będzie korzystanie częściowo z działki nr 101/3 należącej do skarżącego. Okoliczność ta, zdaniem skarżącego, stanowi podstawę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 kpa, gdyż inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę nie legitymując się uprawnieniem do przejeżdżania do garażu przez działkę skarżącego i przedstawiając fałszywe dowody. Zarzuty te nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania. Okoliczność sfałszowania dowodów może być podstawą wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 kpa) tylko wówczas, gdy zostanie to potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest fałsz dowodów. Naruszenie tego warunku stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu (art.156 § 1 pkt 2 kpa) (por. B. Adamiak, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 630) W świetle powyższego, skoro skarżący nie przedstawił stosownego orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego, że dokumenty, na podstawie których wydano decyzję z dnia [...] udzielającą inwestorom Z. i Z. K. pozwolenia na budowę zostały sfałszowane, to nie było podstawy wznowienia postępowania, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Nie można przy tym zarzucić organowi, że nie zawiesił postępowania do czasu wydania takiego orzeczenia przez sąd lub inny organ, gdyż kwestia fałszu dowodu, powołana jako podstawa wznowienia, nie stanowi w postępowaniu wznowieniowym zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podstawą zawieszenia wznowionego postępowania byłaby konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które wyłoniło się w toku tego postępowania, nie może nim być jednak postępowanie dotyczące ustalenia podstawy wznowienia. Postępowanie administracyjne może bowiem być wznowione i prowadzone tylko wówczas, kiedy bezspornie dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W razie wątpliwości co do tego, decyzja ostateczna nie może być wzruszona. Podkreślić należy, że niezawieszenie w tej sytuacji wznowionego postępowania nie narusza interesu strony, która wniosek o wznowienie może złożyć ponownie, w terminie 1 - go miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1 kpa), a więc w tym przypadku od wydania prawomocnego orzeczenia potwierdzającego fałsz dowodu. Nie można również przyjąć, że po wydaniu decyzji z dnia [...] udzielającej Z. i Z. K. pozwolenia na budowę, wyszły na jaw nowe dowody lub nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5). W szczególności nie stanowi takiej okoliczności wykonanie przez inwestorów podjazdu (utwardzenia przed garażem), który– jak twierdzi skarżący – nie był uwzględniony w zatwierdzonym projekcie. Okoliczność ta na tym etapie postępowania może być ewentualnie traktowana jako odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, nie stanowi natomiast nowej okoliczności, dającej podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Brak również okoliczności potwierdzających, że decyzja z dnia [...] została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co stanowiłoby wskazaną przez skarżącego we wniosku podstawę wznowienia określoną w art. 145 §1 pkt 6 kpa. W tej sytuacji organ uprawniony był odmówić na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa uchylenia decyzji Starosty K. z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Z powyższych względów Sąd stwierdzając, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270)