II SA/Lu 289/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Spółki L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia firmie L. P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowo-usługowego branży spożywczo-przemysłowej, masztu reklamowego i wiaty-osłony śmietnikowej na działkach nr 586/32, 586/35, 585/6 i 585/16 położonych w P. przy ul. W. Jak wskazał organ I instancji w dniu 24 lutego 2012 r. firma L. P. Sp. z o.o. złożyła w Starostwie Powiatowym w P. wniosek o pozwolenie na budowę powyższej inwestycji, uzupełniony następnie w dniu 9 marca 2012 r. Starosta postanowieniem z dnia [...], nr [...] wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji. Na wniosek pełnomocnika inwestora M. B. z dnia 29 marca 2012 r. organ I instancji postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2012 r., zawiesił postępowanie, a po otrzymaniu uzupełnień wraz z wnioskiem inwestora z dnia 18 września 2012 r. podjął je postanowieniem z dnia 18 października 2012 r. Powyższą decyzją z dnia [...] Starosta orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wskazując na niezgodność inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi wielkości powierzchni sprzedaży i minimalnej wysokości zabudowy. M.S., działając w imieniu firmy w odwołaniu od powyższej decyzji wystąpił o jej uchylenie w całości i zatwierdzenie projektu budowlanego. Decyzji zarzucił naruszenie § 15 planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Wojewoda po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z dnia [...] utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje dokonanie ustaleń co do zgodności inwestycji z planem. Terenu inwestycji dotyczy obowiązująca Uchwała Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P. jednostki bilansowej B i C (Dz. U. Woj. L.. z 2008 r. Nr 28 poz. 921 ze zm.). Na podstawie wyrysu z planu zawartego w aktach sprawy wynika, że działki objęte inwestycją znajdują się w terenie oznaczonym symbolem B12. MW/U. Dotyczą ich zatem ustalenia zawarte w § 41 uchwały. Dla terenów oznaczonych symbolami B3. MW/U - B33. MW/U ustalono, że przeznaczeniem podstawowym terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługi publiczne i centrotwórcze bez bliższego określania ich profilu, sytuowane w parterach budynków mieszkalnych lub w oddzielnych budynkach. Plan wskazuje, że zachowuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną w symbolach B5. MW/U, B6. MW/U, Bil. MW/U oraz usługową z prawem do działań remontowych, przebudowy i rozbudowy oraz wymiany z zastrzeżeniem dotyczącym terenu B29. MW/U - pawilonu handlowego na działce o nr ew. 1229/10 dotyczy adaptacja bez prawa rozbudowy i nadbudowy. Wśród zawartych w rozdziale 2 przepisów ogólnych dotyczących zasad przeznaczania oraz warunków i sposobów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów na całym obszarze objętym planem ujęto w §15 następującą normę: "Adaptuje się istniejące obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Dla nowo projektowanych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży od 400 m2 do 2000 m2 wyznacza się nowe tereny oznaczone symbolem B2 U/MW (ul. L.) i B 3 U/MW (ul. J.). Dla nowo projektowanych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 wyznacza się tereny oznaczone symbolem UC (ul. D.)." Konieczność stosowania w omawianej sprawie zasad § 15 wynika z § 6 planu: "Ustalenia dla poszczególnych terenów obowiązują łącznie odpowiednio z ustaleniami ogólnymi zawartymi w rozdziale 2 niniejszej uchwały." Organ odwoławczy po analizie zapisów planu nie uwzględnił argumentacji przedstawionej w odwołaniu związanej z wielkością powierzchni sprzedaży. Według informacji zawartej w opisie projektu zagospodarowania terenu, działki nr 585/6, 585/16, 586/32, 586/35 należy określić jako niezabudowane (istniejące budynki magazynowo-gospodarczy, gospodarcze zostały rozebrane), więc omawiany pawilon handlowo-usługowy zasługuje na nazwę nowo projektowany. W opisie technicznym podano, że powierzchnia sali sprzedaży pawilonu wynosi 1052 m2. Do omawianej inwestycji ma zatem zastosowanie zdanie drugie § 15 planu: "Dla nowo projektowanych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży od 400 m2 do 2000 m2 wyznacza się nowe tereny oznaczone symbolem B2. U/MW (ul. L.) i B3. U/MW (ul. J.)." Symbol B12. MW/U nie został wymieniony w planie, co pozwala stwierdzić, że planowana lokalizacja narusza jego ustalenia i ujęcie tej kwestii w postanowieniu organu I instancji z dnia [...], znak: [...], było właściwe. Odwołujący wskazał, że sformułowanie "nowe tereny" - w jego ocenie - to "dodatkowe tereny" względnie "dalsze tereny". Organ odwoławczego wyjaśnił że takie stanowisko prowadzi do konkluzji, że istnieją także tereny "stare", czyli dotychczasowe, inne niż B2. U/MW i B3. U/MW. Jednak strona nie wskazała jakie konkretnie zapisy obowiązującej uchwały dotyczącą tych "starych terenów", a tym bardziej na informacje o możliwości ich zabudowy obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży od 400 m2 do 2000 m2. Organ odwoławczy podniósł także, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał również na niezgodność projektu budowlanego z warunkami zawartymi w § 41 ust. 3 pkt 1 planu, w którym ustalono minimalną wysokość zabudowy na 11m (min 2 kondygnacje). W uzasadnieniu decyzji podano, że główna bryła budynku o powierzchni zabudowy ok. 1440 m2 została zaprojektowana jako budynek jednokondygnacyjny, jedynie jeden element budynku od strony pn.-wsch. - klatka schodowa i pomieszczenie dostaw o powierzchni zabudowy ok. 70 m2 zostały zaprojektowane jako trzykondygnacyjne. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z powyższym opisem przedstawionym na podstawie części rysunkowej projektu budowlanego, planowany budynek zasługuje na miano trzykondygnacyjnego. Na tę ocenę nie wpływają błędne określenia użyte przez autora opracowania projektowego stwierdzającego w opisie technicznym projektu architektoniczno-budowlanego, że budynek jest "jednokondygnacyjny" czy też "parterowy, wolnostojący". Rozbieżności zawarte w projekcie powinny być usunięte przed udzieleniem pozwolenia na budowę, lecz w omawianej sprawie wobec dokonanych powyżej ustaleń dotyczących naruszenia planu ze względu na wielkość powierzchni sprzedaży, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej kwestii nie ma wpływu na orzeczenie. W skardze L. P. Spółka z o.o. w J. decyzji Wojewody z dnia [...] zarzuciła w szczególności: naruszenie zapisów § 15 Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto P. jednostki bilansowej B i C (Dz. Urz. Woj. L. Nr 28, poz. 921) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wykładnia § 15 uchwały jest nieprawidłowa. W konsekwencji narusza ona przysługujące Spółce uprawnienie do realizacji inwestycji, wynikające z zasady swobodnego zagospodarowania nieruchomości przewidzianej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując łącznej interpretacji § 15 oraz § 41 ust. 4 uchwały organ administracji – zdaniem Spółki – doszedł do błędnego wniosku, że treść § 15 uchwały uzupełnia § 41, w taki sposób, iż wprowadza zakaz realizacji na terenie oznaczonym symbolem B12 MW/U obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży od 400m2 do 2000m2. Taki zakaz bowiem w ocenie strony skarżącej nie został w tym zapisie określony. Strona skarżąca podniosła, że organ I instancji nie wskazał żadnego zapisu planu, który wprost zabraniałby lokalizacji na wskazanych działkach obiektu o takich parametrach. Zdaniem Spółki "nowe tereny", o których mowa § 15 uchwały to tereny "dodatkowe", względnie "dalsze tereny" (dotąd na ten cel nie przeznaczone). Prowadzi to zdaniem strony do wskazania, że istnieją tzw. "tereny stare" (dotychczasowe), na których możliwa jest lokalizacja tego typu obiektów handlowych lub na ten cel już wykorzystane. Skarżący wskazał, że to nie na nim spoczywa ciężar wykazania możliwości zrealizowania inwestycji na obszarze oznaczonym symbolem B12 MW/U, tj. wykazania, że inwestycja jest zgodna z planem. Strona twierdzi, że to organ administracji powinien udowodnić, iż inwestycja ta pozostaje w sprzeczności z planem powołując jego konkretne normy, z którymi taka sprzeczność zachodzi. Spółka uznała, że fakt wskazania na jakich terenach takie obiekty można lokalizować, nie oznacza, że na innych terenach obowiązuje zakaz takiej zabudowy. Poza tym strona skarżąca powołała wyroki sądów administracyjnych i przedstawiła stanowisko doktryny wskazując, że ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, a władze publiczne, zatem każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Strona podniosła, że sporne zapisy planu są niejednoznaczne i nieprecyzyjne. Ponadto wskazała, że wykładnia wprowadzająca wszelkie ograniczenia powinna być dokonana na korzyść ochrony własności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że wszelkie okoliczności sprawy zostały właściwie ocenione, co czyni rozstrzygniecie zasadnym i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji było udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku pawilonu handlowo-usługowego branży spożywczo-przemysłowej o powierzchni sprzedaży 1052m2, masztu reklamowego i wiaty-osłony śmietnikowej. Wobec tak zakreślonego przedmiotu postępowania zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Jako przyczynę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego Wojewoda wskazał brak zgodności projektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego na obszarze, na którym planowana jest inwestycja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która ustalona została podczas weryfikacji przez organ przedłożonej przez stronę dokumentacji. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązany jest, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, dokonać sprawdzenia, między innymi: 1/ zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2/ zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. W razie spełniania wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ww. ustawy tj. złożenia wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust 4). Natomiast jeżeli w wyniku przeprowadzonej weryfikacji, organ stwierdzi w przedstawionej dokumentacji naruszenia w zakresie ustalonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W rozpoznawanej sprawie takie postanowienie zostało wydane i organ pierwszej instancji wezwał inwestora, między innymi, do dostosowania projektu architektoniczno-budowlanego do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy tj. § 15 w zakresie wielkości powierzchni sprzedaży i § 41 ust. 3 pkt 1 w zakresie minimalnej wysokości zabudowy - uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P. jednostki bilansowej B i C (Dz. U. Woj. L. z 2008 r. Nr 28 poz. 921 ze zm.)(k.. 16 akt admin. I instant.). Uzupełniając braki projektu budowlanego strona wyjaśniła, że – jej zdaniem – przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne zarówno § 15, jak i § 41 uchwały. Zgodnie z § 15 tej uchwały "Adaptuje się istniejące obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400m2. Dla nowo projektowanych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży od 400m2 do 2000m2 wyznacza się nowe tereny oznaczone symbolem B2 u/MW (ul. L.) i B3 U/MW (ul. J.). Dla nowo projektowanych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 wyznacza się tereny oznaczone symbolem UC (ul. D.). Z powyższego zapisu planu wprost wynika, na jakich terenach, można budować nowo projektowane obiekty o powierzchni sprzedaży od 400m2 do 2000m2. Uchwała wskazuje, że mogą to być jedynie tereny oznaczone symbolem B2 U/MW (ul. L.) i B3 U/MW (ul. J.). Działki, na których inwestor zamierza wybudować sporny obiekt znajduje się na terenie oznaczonym symbolem B12.MW/U. Zatem nie obejmuje terenów, o których mowa § 15 uchwały. W związku z tym zdaniem Sądu należy w pełni zaaprobować pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja nie może zostać usytuowana na działkach wskazanych we wniosku, bo na tych terenach miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takich obiektów. Organ zatem prawidłowo uznał, że przedstawiony przez Spółkę projekt budowlany jest niezgodny z zapisami tego planu i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Poza tym z § 15 uchwały wynika, że zostały rozróżnione obiekty handlowe na obiekty o powierzchni powyżej 400m2, które się "adaptuje" (stare, już istniejące), jak i nowo projektowane obiekty handlowe o powierzchni od 400m2 do 2000m2, do których należy zakwalifikować obiekt objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę, którego powierzchnia sprzedaży wskazana we wniosku to 1052 m2. Należy wyjaśnić, że § 15 uchwały stanowi lex generalis w stosunku do pozostałych zapisów uchwały, z tego w względu, że został usytuowany w Rozdziale 2 uchwały zatytułowanym "Przepisy ogólne" i wskazuje na to § 6 uchwały, zgodnie z którym ustalenia dla poszczególnych terenów obowiązują łącznie odpowiednio z ustalenia ogólnymi zawartymi w rozdziale 2 niniejszej uchwały. Do terenów oznaczonym symbolem B12.MW/U odnosi natomiast § 41 uchwały, który stanowi lex specialis w stosunku do § 15 uchwały i wskazuje w szczególności: podstawowe przeznaczenie tego terenu, zasady kształtowania zabudowy, czy wymogi z zakresu ochrony środowiska. Nie wskazuje on żadnych regulacji stanowiących wyjątek od ogólnej zasady przyjętej w § 15 uchwały w zakresie możliwości budowania nowo projektowanych obiektów o powierzchni sprzedaży od 400m2 do 2000m2. W ocenie sądu nie można także zgodzić się z przyjętym w skardze stanowiskiem, że fakt wskazania wprost gdzie można lokalizować obiekty wielkopowierzchniowe (§ 15 uchwały), automatycznie nie wyklucza możliwości usytuowania ich w innych miejscach (na innych terenach nie wskazanych § 15). Przyjęcie bowiem, że można lokalizować obiekty wielkopowierzchniowe na terenach skazanych w § 15 uchwały, jak i tam gdzie nie są wprost zakazane, doprowadziłoby do stanu, że takie obiekty – biorąc pod uwagę konstrukcję uchwały - powstawałyby wszędzie bez jakichkolwiek ograniczeń. Taka interpretacja jest niewłaściwa. Nie jest bowiem praktyką formułowanie w taki sposób zapisów planu, aby konkretnie, do każdego typu terenu wskazywały co jest na nim dozwolone, a co zakazane. Rada Miasta P. przyjęła tutaj koncepcję wskazania zasad ogólnych, które mają zastosowanie do wszystkich terenów (§ 6 uchwały) i szczególnych regulujących konkretne tereny. Jeśli strona skarżąca nie zgadza się z tymi ustaleniami planu albo kwestionuje koncepcję przyjętą w uchwale – na co wskazuje w skardze do WSA - może taką uchwałę w odpowiednim trybie zaskarżyć. W przedmiotowym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, takiej możliwości nie ma. Zdaniem sądu skoro zapisy planu pozytywnie wskazują gdzie można lokalizować obiekty wielkopowierzchniowe, przesądziły tym samym, że gdzie ich sytuować nie wolno. Wobec tego ustalenia organów w zakresie zgodności przedstawionego przez Spółkę projektu budowy obiektu wielkopowierzchniowego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego były prawidłowe i zasadnie organ odmówił na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ strona nie wykonana obowiązku doprowadzenia wniosku do zgodności z planem. Poza tym zgodzić należy się także z organem odwoławczym, że projekt budowlany powinien być precyzyjnie określony co do wskazania liczby kondygnacji, a wszelkie rozbieżności zawarte w tym zakresie powinny być usunięte przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Jednak w omawianej sprawie wobec dokonanych ustaleń dotyczących naruszenia § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na wielkość powierzchni sprzedaży, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej kwestii nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego naruszenia zapisów § 15 uchwały w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi w ocenie Sądu, należy uznać za chybione. Artykuł 21 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Z kolei zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisem ograniczającym ww. prawo jest na przykład art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. Należy wskazać, że ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo. Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).