II SA/Lu 29/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 29 czerwca 2011 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania K. M. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 kwietna 2011 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia 27 kwietnia 2009 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia 27 kwietnia 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K.-W. i S. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami na parterze, z instalacjami wewnętrznymi i budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. "x", przy ulicy G. [...] w [...]. Pismem z dnia 13 maja 2010 r. K. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją. Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Postanowieniem z dnia 20 maja 2010 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia 27 września 2010 r., nr [...], organ ten odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji, wskazując, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Wojewoda [...] decyzją z dnia 10 grudnia 2010 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, podkreślając, iż organ pierwszej instancji nie ocenił należycie, czy strona dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 27 grudnia 2010 r. zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, kiedy dowiedział się o wydaniu kwestionowanej decyzji. W tym samym dniu organ wystosował także pismo do inwestorów, zobowiązując ich do wskazania daty rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 11 stycznia 2011 r. inwestor S. W. poinformował, że budowa została rozpoczęta 17 czerwca 2009 r. W tym samym dniu wywieszono tablicę informacyjną na ścianie budynku przeznaczonego do rozbiórki, w przejściu stanowiącym dojście i dojazd do działki, której współwłaścicielem jest K. M. W dniu 10 kwietnia 2010 r. tablica została przewieszona na ogrodzenie budowlane od strony ul. G. Wnioskodawca odpowiadając na pismo organu, w piśmie z dnia 21 stycznia 2011 r. wskazał, że w dniu 10 kwietnia 2010 r. wrócił do Warszawy z Londynu, skąd udał się bezpośrednio do G. Po powrocie do [...] zauważył trwające prace rozbiórkowe na sąsiedniej działce nr ewid. "x", przy ul. G. [...] w [...]i dnia 21 kwietnia 2010 r. złożył pismo do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...]. Następnie udał się w kolejną podróż służbową za granicę, z której wrócił do kraju w dniu 1 maja 2010 r. Po powrocie do [...] odebrał skierowane do niego pismo organu pierwszej instancji z dnia 26 kwietnia 2010 r., z którego dowiedział się o wydaniu kwestionowanej decyzji. Niezwłocznie po zapoznaniu się z treścią tego pisma, w dniu 13 maja 2010 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania. Wobec niejednoznaczności pisma, organ pierwszej instancji pismem z dnia 7 lutego 2011 r. ponownie wezwał wnioskodawcę do wykazania, iż nie przebywał na nieruchomości przy ul. G. [...]od daty wywieszenia tablicy informacyjnej (17 czerwca 2009 r.) do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi wnioskodawca pismem z dnia 9 marca 2011 r. odmówił złożenia dodatkowych wyjaśnień i przedstawienia dowodów. Decyzją z dnia 6 kwietna 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją. Organ wyjaśnił, iż w świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, nie można stwierdzić, by strona złożyła podanie o wznowienie w terminie wskazanym w art. 148 K.p.a. Tablica informacyjna wskazująca numer decyzji o pozwoleniu na budowę została wywieszona na budynku przeznaczonym do rozbiórki w dniu 17 czerwca 2009 r., a następnie na ogrodzeniu od strony przejścia na działkę nr ewid. "z". Wnioskodawca nie wykazał, że w tym okresie nie przebywał na nieruchomości przy ul. G. [...] w [...]. Wobec niewykazania przez stronę, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony został w ustawowym terminie, brak było podstaw do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W związku jednak z tym, że w niniejszej sprawie pozostaje w obrocie prawnym postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 maja 2010 r., nr [...], o wznowieniu postępowania, postępowania w tej sprawie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W odwołaniu od tej decyzji K. M. wskazał, iż w dniu 21 kwietnia 2010 r., kiedy to wrócił do [...] po powrocie z zagranicy zobaczył, że roboty budowlane, które były prowadzone na działce nr ewid. "x", przekroczyły zakres prac przed wyjazdem. Wówczas obejmowały one rozbiórkę starego budynku gospodarczego oraz budowę betonowego ogrodzenia działki od strony działek nr nr ewid. "x" i "y" oraz boiska szkoły. Obecnie dokonywano rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. G. [...]. Dnia 11 maja 2010 r. odwołujący się odebrał pismo organu z dnia 26 kwietnia 2010 r., z którego dowiedział się o wydanych w sprawie decyzjach. Datą, od jakiej należy liczyć początek biegu terminu do złożenia podania o wznowienie, to 21 kwietnia 2010 r., kiedy złożył pismo adresowane do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...]. Decyzją z dnia 29 czerwca 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy wskazaną decyzję Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż organ pierwszej instancji należycie wyjaśnił wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają, że w dniu 17 czerwca 2009 r. inwestorzy, działając na podstawie zapisów ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 kwietnia 2009 r., rozpoczęli roboty budowlane na działce nr ewid. "x", przy ulicy G. [...] w [...]. Odwołujący nie zakwestionował skutecznie twierdzeń inwestora, popartych zapisami dziennika budowy oraz dokumentacją fotograficzną, iż tablica informacyjna wskazująca datę i numer decyzji o pozwoleniu na budowę została umieszczona na budynku przeznaczonym do rozbiórki w dniu 17 czerwca 2009 r., a następnie została przewieszona na ogrodzenie budowy od strony ul. G. Tablica ta była umieszczona w miejscu widocznym dla mieszkańców budynku przy ul. G. [...], a do czasu wystąpienia przez stronę z wnioskiem o wznowienie postępowania upłynęło 9 miesięcy od rozpoczęcia budowy. Słusznie więc organ pierwszej instancji nie dał wiary oświadczeniom odwołującego się, że do dnia 11 maja 2010 r., to jest daty doręczenia mu pisma organu pierwszej instancji z dnia 26 kwietnia 2010 r., nie wiedział on o wydanym pozwoleniu na budowę. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył K. M., odwołując się do argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo zarzucił, iż, jak wynika z przedłożonej przez niego kopii dziennika budowy, roboty budowlane na działce nr ewid. "x" przy ul. G. były zawieszone w okresie od 8 lipca 2009 r. do dnia 23 kwietnia 2010 r. W ocenie skarżącego świadczy to o tym, że wyjaśnienia inwestora co do daty wywieszenia tablicy informacyjnej nie były zgodne z prawdą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 30 września 2011 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 625/11, Sąd zawiesił postępowania sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie II SA/Lu 318/10, w której zapadł w dniu 4 lutego 2011 r. wyrok uchylający decyzje organów obu instancji dotyczące wznowienia postępowania zakończonego powołaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2009 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., II OSK 1362/11, postanowieniem z dnia 9 stycznia 2013 r. podjęto postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). Strona musi udowodnić, kiedy, to jest w jakiej dacie, dowiedziała się o decyzji, kończącej postępowanie, którego wznowienia domaga się, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tej decyzji. Zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę (B. Adamiak [w:] Komentarz do art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, System Informacji Prawnej Legalis, nb. 2). Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1995 r., SA/Wr 1164/95, niepubl., dostępny w CBOSA). Prawidłowe jest stanowisko organów administracji obu instancji, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący nie udowodnił zachowania miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia z 27 kwietnia 2009 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. K.-W. i S. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami na parterze, z instalacjami wewnętrznymi i budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. "x", przy ulicy G. [...] w [...], skarżący wskazał fakt, iż bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Z wyjaśnień inwestora oraz przedłożonych przez niego dokumentów w postaci zdjęć nieruchomości oraz kopii dziennika budowy nr [...] wydanego w dniu 8 czerwca 2009 r. wynika, że w dniu 17 czerwca 2009 r., na podstawie kwestionowanej decyzji, rozpoczęte zostały roboty budowlane. W tej dacie również inwestor wywiesił tablicę informacyjną na ścianie budynku przeznaczonego do rozbiórki, w przejściu stanowiącym dojście i dojazd do działki nr ewid. "z", której współwłaścicielem jest skarżący. Tablica ta w dniu 10 kwietnia 2010 r. została przewieszona na ogrodzenie budowlane od strony ul. G. w dniu 10 kwietnia 2010 r. W świetle twierdzeń skarżącego nie można przyjąć, by udowodnił on, iż datą, od jakiej należy liczyć początek biegu terminu do złożenia podania o wznowienie jest 21 kwietnia 2010 r., kiedy powrocie do [...] dostrzegł, że roboty budowlane, które były prowadzone na działce nr ewid. "x", "przekroczyły zakres prac przed wyjazdem" i w związku z tym złożył pismo adresowane do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...]. Już z treści powyższego pisma wynika, iż skarżący "przed wyjazdem" za granicę wiedział o prowadzeniu robót budowlanych na działce sąsiedniej, a działania w sprawie podjął dopiero, gdy w terminie późniejszym zorientował się, że roboty te "przekroczyły zakres" wcześniej wykonywanych prac. Niewątpliwie więc przed datą tego wyjazdu, której zresztą nie wskazał ani nawet nie uprawdopodobnił, wiedział on o trwających pracach w ramach procesu inwestycyjno-budowlanego na działce nr ewid. "x". Skarżący nie zakwestionował również w istocie zapisów przedstawionego przez inwestora dziennika budowy, z którego wynika, iż przed datą złożenia wniosku o wznowienie przeprowadzono szereg robót, obejmujących m.in. rozbiórkę dachu, ścian działowych oraz ścian od strony zachodniej istniejącego budynku gospodarczego, wykonanie wykopu pod ławy fundamentowe, zbrojenie ław fundamentowych, wylanie fundamentu z betonu B-20 pod ściany budynku gospodarczo-garażowego. Ostatnie z tych prac zrealizowano w dniu 8 lipca 2009 r., a więc na dziewięć miesięcy przed złożeniem przez skarżącego podania o wznowienie. Skarżący, który na stałe zameldowany jest w [...], przy ul. G. [...] i nie wskazał w postępowaniu administracyjnym innego adresu dla doręczeń, w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że wymienione wyżej roboty budowlane przez tak długi okres czasu nie zostały przez niego dostrzeżone. Co więcej, jak wskazano wyżej, z treści pism skarżącego zdaje się wynikać wniosek, iż roboty te zostały przez niego zauważone znacznie wcześniej, lecz decyzję o zwróceniu się do organów administracji w celu wyjaśnienia podstawy prowadzenia tych robót podjął dopiero wówczas, gdy "przekroczyły [one] zakres prac przed wyjazdem". Wskazać także należy, iż organ pierwszej instancji dwukrotnie zwracał się do skarżącego o wykazanie okoliczności wskazujących na zachowanie przez niego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Skarżący jednak nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić organom obu instancji nienależytego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, to jest z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zasadnie zatem organy administracji orzekły o umorzeniu wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie. W sytuacji bowiem, gdy w obrocie prawnym pozostawało postanowienie Prezydent Miasta [...] z dnia 20 maja 2010 r. nr [...], o wznowieniu postępowania, organ pierwszej instancji nie mógł uchylić tego postanowienia. Uwzględniając zaś fakt braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania wznowieniowego, obowiązkiem tego organu było wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w przedmiocie wznowienia, które zostało wadliwie wszczęte. Nie ulega wątpliwości, że w tym przypadku zachodziła bezprzedmiotowość wznowionego postępowania, obligująca organ, który wznowił postępowanie do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do umorzenia postępowania administracyjnego w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. Należy również podkreślić, iż tutejszy Sąd w sprawie II SA/Lu 318/10 rozpoznawał skargę W. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 stycznia 2010 r., nr [...], którą organ ten: 1. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 października 2009 r., nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania, odmawiającą uchylenia wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2009 r., nr [...] oraz 2. odmówił wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2009 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., wydanym w tejże sprawie, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 12 stycznia 2010 r., nr [...], a także decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 października 2009 r., nr [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 sierpnia 2009 r., nr [...], o wznowieniu postępowania zakończonego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2009 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., II OSK 1362/11, oddalił skargę kasacyjną S. W. od tego wyroku. Z uzasadnienia wskazanego wyżej wyroku z dnia 4 lutego 2011 r. wynika, iż Sąd zwrócił uwagę organowi drugiej instancji na konieczność rozpoznania we właściwym trybie złożonego w tej sprawie pisma skarżącego W. C. z dnia 21 lipca 2009 r. W szczególności Sąd zobowiązał Wojewodę [...] do rozważenia, czy pisma tego nie należy potraktować jako odwołania od opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2009 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę. Na rozprawie przed Sądem w dniu 5 marca 2013 r. pełnomocnik uczestnika postępowania S. W. poinformował, iż w chwili obecnej przed Wojewodą [...]m toczy się postępowanie odwoławcze tejże decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2009 r., nr [...]. Oznacza to, iż w powstałej sytuacji procesowej decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę nie może być traktowana jako decyzja ostateczna. Niewątpliwie więc również z tej przyczyny postępowanie nadzwyczajne z wniosku skarżącego K. M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną decyzją stało się bezprzedmiotowe. Odpadła bowiem podstawa prawna do merytorycznego rozpoznania tego wniosku, gdyż wskazany tryb nadzwyczajny może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 in principio K.p.a.). Ubocznie wskazać należy, iż skarżący, podobnie jak pozostali współwłaściciele działki nr ewid. "z", przy ul. G. w [...], będzie mógł brać udział jako strona w postępowaniu odwoławczym dotyczącym przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, broniąc swojego interesu prawnego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).