II SA/Lu 290/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 25 stycznia 2024 r., znak: IF-VII.7840.3.76.2023.AG w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r. znak: IF-VII.7840.3.76.2023.AG Wojewoda (dalej jako: Wojewoda lub organ) po rozpatrzeniu zażalenia D. W. (dalej jako: skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie Starosty L. z dnia 30 listopada 2023 r., znak: AB.6740.148.2023.MW3 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty L. nr [...] z dnia 29 czerwca 2023 r. znak: [...] udzielającej J. K. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek zakładu napraw samochodowych agregatów chłodniczych na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., w gminie G.. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia 30 listopada 2023 r. Starosta L. na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania wskazanej powyżej decyzji Starosty L. nr [...] z dnia 29 czerwca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na wniosek D. W. na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ ten podkreślił, że stosownie do art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zdaniem Starosty L. wstępna analiza akt sprawy zakończonej powyższą decyzją nr [...] z dnia 29 czerwca 2023 r. prowadzi do wniosku, że organ prowadzący postępowanie prawidłowo określił krąg stron postępowania. W uzasadnieniu podkreślono również, że krąg stron postępowania w sprawach budowlanych jest ograniczony przez art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz obszarem oddziaływania obiektu. Z orzeczeniem wydanym przez Starostę L. nie zgodziła się D. W., która złożyła zażalenie do Wojewody. Skarżąca podniosła, że organ I instancji błędnie nie uznał, że przedmiotowa inwestycja objęta zaskarżoną w trybie wznowienia postępowania decyzją o pozwoleniu na budowę nie wpływa na działkę sąsiednią, będącą jej własnością. Zdaniem skarżącej wybudowanie budynku warsztatu i parkingu dla samochodów ciężarowych powoduje ograniczenie potencjalnej zabudowy przy zachowaniu norm budowlanych. Ponadto zarzuciła organowi błędną wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt tej ustawy i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o wskazane na wstępie pozwolenie na budowę. Wojewoda uznał, że zażalenie D. W. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie organu I instancji, wydane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. jest zgodne z prawem. Organ wyjaśnił, że w sprawie prowadzonej w związku ze wznowieniem postępowania brak jest okoliczności uprawdopodabniających uchylenie decyzji ostatecznej Starosty L.. Wojewoda podkreślił, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji nie może być wykorzystywana jako narzędzie "wyprzedające" w ramach postępowania wpadkowego, merytoryczne badania spawy wznowieniowej. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca nie może oczekiwać, że w ramach badania przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. organ będzie prowadził postępowanie wyjaśniające w takim samym zakresie i tak samo pogłębione, jak postępowanie wznowieniowe główne. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącej zarzucił postanowieniu Wojewody naruszenie przepisów prawa procesowego: a. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez: - nieprzeprowadzenie postępowania w celu zweryfikowania ponoszonych przez wnioskodawcę podstaw wstrzymania decyzji oraz jej wznowienia; - niezbadanie czy obiekt, na który zostało wydane pozwolenie może zostać zrealizowany na obszarze objętym mpzp, pomimo, że w sprawie niezgodności obiektu z planem toczy się od 3 lat postępowanie przed Wójtem Gminy G. a SKO wydało w tej sprawie decyzję, w której wskazuje, że warsztat naprawy agregatów chłodniczych nie powinien być zlokalizowany na działce nr [...]/ 2 w miejscowości B., gm. G.; - nierozpoznanie wniosku w całości poprzez zbadanie wyłącznie jednej z przesłanek wznowienia postępowania; - poprzez błędne ustalenie, iż D. W., właścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją polegającą na budowie warsztatu napraw agregatów chłodniczych w samochodowych ciężarowych wraz z parkingiem dla tych samochodów nie jest objęta oddziaływaniem tej inwestycji. b. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wyników przeprowadzonego postępowania, którego ma na celu ustalenie czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt został zaprojektowany prawidłowo. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę warsztatu napraw agregatów chłodniczych w samochodach ciężarowych oraz parkingu dla samochodów ciężarowych zlokalizowanych na sąsiedniej działce bowiem oddziaływanie musi znajdować swoje odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego, budowlanego powodujące ograniczenia w zabudowie działki należącej do skarżącej, zaś prawidłowa wykładnia przepisu wymaga ustalenia potencjalnego oddziaływania na działkę choćby w kontekście przyszłej hipotetycznej zabudowy i zagospodarowania terenu; - § 19 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż oznaczenie wyłącznie jednego miejsca postojowego na prawie tysiącmetrowym parkingu powoduje, że przygotowane konstrukcyjnie inne miejsca postojowe a nieoznaczone na projekcie nie są brane pod uwagę przy obliczaniu odległości pomiędzy miejscem postojowym a sąsiadującą zabudową (oraz potencjalnym przyszłym zagospodarowaniem terenu działek sąsiednich); - § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) – tabela 1 poz. Lp. 3 poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że uciążliwa, generująca znaczny hałas działalność gospodarcza polegająca na naprawie agregatów chłodniczych w samochodach ciężarowych jak również wybudowanie placu postojowego dla samochodów ciężarowych z przejazdem w odległości mniejszej niż 1 m od granicy z nieruchomością w której znajduje się hotel i restauracja nie stanowi oddziaływania i nie narusza dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku; - art. 152 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na: - przyjęciu, że kwestia ustalenia podstaw do wstrzymania decyzji leży w kwestii uznania administracyjnego, co zwalnia organ z obowiązku zbadania materiału dowodowego i przenosi ciężar udowodnienia podstaw żądania przez wnioskodawcę, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu wskazuje, iż organ przeprowadza postępowanie w celu ustalenia, czy podnoszone przez wnioskodawcę zarzuty dają podstawę do stwierdzenia, ze zachodzą przesłanki wstrzymania decyzji; - przyjęciu, iż uprawdopodobnienia wymaga wykazania przez wnioskodawcę podstaw wstrzymania decyzji poprzez powołanie się na konkretne dowody; - przyjęciu, iż organ ma zbadać wyłącznie jedną z przesłanek wstrzymania decyzji, pomimo podnoszenia przez skarżącą szeregu naruszeń przepisów prawa w stopniu rażącym. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty świadczące jej zdaniem o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy w swych orzeczeniach nie naruszyły art. 152 § 1 k.p.a., w sprawie nie było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji Starosty L. nr [...] z dnia 29 czerwca 2023 r. znak: AB.6740.148.2023.MW3 udzielającej J. K. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek zakładu napraw samochodowych agregatów chłodniczych na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., w gminie G. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z przepisu tego wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu, ale uzależnione jest od wystąpienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. W orzecznictwie podkreśla się, że owo "prawdopodobieństwo" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji (zob. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. II OSK 1834/18, LEX nr 3173280). W konsekwencji, w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. II OSK 1000/16, LEX nr 2446964). Tut. Sąd podziela argumentację organów obu instancji, że brak było okoliczności, które uprawdopodobniałyby uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Należy podkreślić, że samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Na akceptację zasługuje także pogląd organów, że na tym etapie sprawy okoliczności, które stanowiłyby podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie pozwalają przyjąć, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty w trybie postępowania wznowieniowego. W kontekście powyższego nie sposób zgodzić się ze skarżącą, jakoby niniejszej sprawie wpadkowej nie zbadano prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Formułując zarzuty skargi nie wzięto pod uwagę faktu, że przesłankę wznowienia postępowania stanowi brak zawinionego udziału w nim strony, a tym samym wada tkwiąca w samym postępowaniu, nie zaś w jego merytorycznym rozstrzygnięciu, jakim jest decyzja Starosty. Istotne jest również wyjaśnienie, że sam brak udziału strony w postępowania administracyjnym pozostaje bez wpływu na stan faktyczny sprawy i nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Udział D. W. - bądź jej brak – w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę decyzji z dnia 29 czerwca 2023 r. jest okolicznością irrelewantną z punktu widzenia okoliczności faktycznych sprawy, determinujących ocenę poprawności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt uczestnictwa strony w postępowaniu - nawet formalnie wymagany przez przepisy proceduralne – pozostałby bez wpływu na merytoryczną decyzję organu architektoniczno-budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją o charakterze związanym, dlatego też okoliczności wpływu inwestycji objętej zaskarżoną wnioskiem o wznowienie postępowania decyzji na działkę sąsiednią musiała być przedmiotem stosownej analizy. Wskazać także należy, że podstawa wznowienia podana we wniosku skarżącej przewidziana przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie została uprawdopodobniona. Na etapie wydawania postanowienia o wznowieniu postępowania nie ma natomiast możliwości oceny czy rzeczywiście D. W. winien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia 29 czerwca 2023 r., a dalej czy w istocie bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a także jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie podkreślić należy, że zasadnicze znaczenie dla wstrzymania wykonania decyzji ma ocena prawdopodobieństwa wystąpienia po stronie wnioskodawczyni przesłanki przewidzianej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która wiązałaby się równocześnie z prawdopodobieństwem uchyleniem decyzji. Taka zależność między ewentualnym, niezawinionym brakiem udziału skarżącej w postępowaniu budowlanym, a prawdopodobieństwem uchylenia decyzji w sprawie nie zaszła. Wobec oparcia wniosku o wznowienie postępowania przez skarżącą wyłącznie na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie innych przesłanek przez organ z urzędu nie było wymagane. Konieczne jest również podkreślenie, że w sprawie wznowienia postępowania nie są badane przesłanki rażącego naruszenia prawa, na które powołano się w skardze, gdyż te są przedmiotem badania w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 29 czerwca 2023 r. Konieczne jest również podkreślenie, że ostatecznie kwestia zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją Starosty zostanie rozstrzygnięta w przyszłości. Dokładne zbadanie ewentualnego ziszczenia się przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jej wpływu na treść ostatecznej decyzji Starosty będzie badane w trakcie postępowania wznowieniowego. W tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu postanowienia Wojewody z odwołaniem się do aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego pozostaje w pełni zasadna i prawidłowa. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę, zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 29 czerwca 2023 r., mogą być rozpoznane dopiero w ramach postępowania ze skargi o wznowienie. Dokonując, jak chciałaby skarżąca, analizy całej sprawy pod kątem naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), organy wykroczyłyby poza ramy postępowania wstępnego, wpadkowego, prowadzonego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.