II SA/Lu 291/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2007 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] przyznającą K.K. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości [...] złotych miesięcznie na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza 351,00 zł., przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Dalej wskazał, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przy czym do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze (art. 8 ust. 3). Zgodnie z art. 38 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny ([...] )zł na osobę w rodzinie), w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Wysokość zasiłku okresowego ustala się w przypadku rodziny do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny, przy czym jego minimalna wysokość w 2007 r. nie może być niższa niż 25% różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny (art. 147 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Okres zaś, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Zasiłek ten przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Powyższe zdaniem Kolegium oznacza, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego opiera się na zasadzie swobodnego uznania administracyjnego organu pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej decyduje, w oparciu o własne możliwości finansowe oraz przeprowadzony wywiad środowiskowy, o wysokości jak i o okresie przyznawanego świadczenia. W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż odwołujący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Jak wynika z załączonego wywiadu środowiskowego skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Pięcioosobowa rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia żony w kwocie [...] zł. miesięcznie oraz świadczenia rodzinnego w kwocie [...]zł. Na utrzymaniu pozostaje troje uczących się dzieci, w tym dwoje dojeżdżających do szkół. Miesięczne kryterium dochodowe dla tej rodziny wynosi [...] zł. Przyznana kwota zasiłku mieści się więc w granicach przewidzianych ustawą. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 wysokość zasiłku okresowego nie może być wyższa niż różnica między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny. Organ pierwszej instancji przyznając minimalną kwotę działał w granicach przysługującego mu uznania, przy czym dodatkowo uzasadnił to ograniczonymi możliwościami finansowymi. Ponadto Kolegium dodało, że przyznanie zasiłku okresowego nie zamyka drogi odwołującemu do dalszego ubiegania się o pomoc finansową na cele przewidziane w ustawie. Na przytoczone rozstrzygnięcie administracyjne skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł K.K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 128, 136, 139 oraz 145 § 1 ust. 4 kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto podał, że Kolegium, pominęło przy rozpatrywaniu odwołania pismo Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2006 r. ([...]), w którym zawarto zalecenia dla Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżący ponadto stwierdził, że użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrażenia są tendencyjne i nie obiektywne. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów kpa, Kolegium wyjaśniło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i w pełni wystarczający do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Dlatego nie zachodziła potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie orzekło na niekorzyść strony, a tym samym nie naruszyło art. 139 kpa. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów kpa, Kolegium uznało za całkowicie chybione i nie wymagające wyjaśnień. Dodatkowo organ wskazał, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna jest wysokość dochodów rodziny oraz bezrobocie skarżącego. Dane te zostały należycie udokumentowane, nie budzą wątpliwości i nie kwestionuje ich skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2004 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy - nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania w określonej wysokości zasiłku w indywidualnej sprawie. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd bada jedynie, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne zarówno z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593). Sąd administracyjny jest zaś władny uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, przyznał i określił wysokość zasiłku okresowego w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy art. 38 i art. 147 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej - zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego. Kryterium dochodowe zostało określone w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza [...] zł. Dochód własny 5-osobowej rodziny wnioskodawcy wynosi [...] złotych miesięcznie i jest niższy od kryterium dochodowego ustalonego według powyższego przepisu, które wynosi dla rodziny skarżącego [...] zł a zatem były podstawy do przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Skarżący spełnia wymienione powyższej warunki do przyznania mu zasiłku okresowego. Jest bezrobotny, a dochód rodziny jest niższy od kryterium dochodowego o 65,26 zł. Jednakże ustalając wysokości zasiłku okresowego, organ właściwie zastosował obowiązujące regulacje zgodnie z którymi wysokość zasiłku okresowego nie może być wyższa niż różnica między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny (art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy) oraz nie może być niższa niż 25% różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny (art. 147 ust. 3 pkt 2 ustawy). Ponadto kwota miesięczna zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 złotych miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Zatem jak słusznie stwierdziły organy trudna sytuacja rodziny skarżącego dawała uzasadnioną podstawę do uwzględnienia wniosku i przyznania zasiłku okresowego. Wysokość zasiłku okresowego została wprawdzie określona na poziomie minimalnej ustawowej jego wysokości, jednak nie stanowi to naruszenia prawa. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy ustawodawca określił górną i dolną granicę zasiłku okresowego, pozostawiając decyzję w tym zakresie organom pomocy społecznej, które często dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i muszą w sposób racjonalny dzielić przyznane im środki finansowe na wszystkie rodziny i osoby wymagające pomocy. Z analizy skargi wynika, że powodem jej wniesienia jest w ocenie skarżącego zbyt niska kwota zasiłku, dlatego podnosi on zarzut pominięcia art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przy rozstrzyganiu sprawy. Przepis ten stanowi, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy określa cele pomocy społecznej jako umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Odpowiadając na podniesiony zarzut Sąd zgadza się z argumentacją Kolegium, iż skarżący będąc osobą bezrobotną w wieku 47 lat uznaje, że cele o których mowa w art. 2 ust. 1 należy realizować głównie poprzez zwiększenie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Pogląd taki bez wątpienia pozostaje w rażącej sprzeczności z rzeczywistymi celami i możliwościami pomocy społecznej. Należy mieć na względzie, że przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku okresowego organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Następnie odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi tj naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, że zarówno wskazane w skardze przepisy, jak i inne regulujące tryb postępowania administracyjnego nie zostały naruszone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie wydało decyzji na niekorzyść odwołującego, a zatem nie doszło do naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony (art. 139 kpa). Ponadto art. 128 kpa odnosi się do treści odwołania, a nie do treści decyzji dlatego nie można czynić zarzutu jego naruszenia. Z analizy akt sprawy wynika również, że w rozpatrywanej sprawie organ w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawił okoliczności, które przesądziły, iż zasiłek okresowy został przyznany skarżącemu w określonej wysokości. Organy administracji publicznej obu instancji poddały ocenie wszystkie okoliczności, warunkujące przyznanie zasiłku w związku z czym nie było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Sąd nie znalazł również podstaw do uznania zasadności postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 145 § 1 ust. 4 kpa, jak również pominięcia przez kolegium przy rozpatrywaniu odwołania pisma Urzędu Wojewódzkiego. Pomijając, że zarzuty te nie zostały przez skarżącego w żaden sposób sprecyzowane, wyjaśnione czy umotywowane to i tak pozostają bez znaczenia dla sprawy. Kwestionowana decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego, jakie ustawa zakreśla organom. Nie można bowiem zarzucić decyzji niezgodności z prawem, gdy organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej zaś strony własne możliwości finansowe i cele jakie stawia ustawa o pomocy społecznej uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu pomocy finansowej w większej wysokości. Dane na podstawie których przyznano świadczenie zostały należycie udokumentowane, nie budzą wątpliwości i nie były kwestionowane przez skarżącego. Ponadto Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż przyznanie zasiłku okresowego nie zamyka drogi skarżącemu do dalszego ubiegania się o pomoc finansową na cele przewidziane w ustawie. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.