II SA/Lu 291/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Pismem z dnia 29 stycznia 2009 r. M. C. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wykonanej przez T. K. nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [... w miejscowości D. 29A, gm. K. W trakcie prowadzonego przed organem pierwszej instancji postępowania administracyjnego dokonano oględzin na terenie przedmiotowej posesji stwierdzając, iż T. K. w oparciu o dokonane w dniu 2 kwietnia 2007 r. zgłoszenie dokonała nadbudowy z rozbudową budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr 339. Zgłoszenie to - jak wskazał organ - obejmowała jednakże wyłącznie wymianę pokrycia dachowego i wykonanie termomodernizacji budynku. Adresowanym do T. K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę roboty budowlane i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2010 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego obiektu wraz z uzgodnieniami i opiniami opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji opisał ustalony stan faktyczny wskazując, że T. K. przekroczyła zakres dokonanego zgłoszenia i wykonała roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę czym dopuściła się samowoli budowlanej. Organ wskazał także, iż po wykonaniu nałożonych postanowieniem obowiązków będzie na niej ciążyć jeszcze obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej, która zostanie naliczona w drodze odrębnego postanowienia. W efekcie przedłożenia żądanych dokumentów postanowieniem z dnia 10 stycznia 2011 r. organ pierwszej instancji ustalił T. K. wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego w kwocie 50.000 zł podkreślając, iż opłatę należy wnieść w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ potwierdził spełnienie przez inwestora wymagań określonych w wydanym w dniu 26 listopada 2009 r. postanowieniu, wyjaśnił sposób naliczenia opłaty legalizacyjnej oraz poinformował, iż w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty wydana zostanie decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki samowolnie nadbudowanej i rozbudowanej części budynku. Zażalenia na powyższe postanowienie wniosły T. K. i J. K. (właścicielka nieruchomości sąsiedniej). T. K. podniosła, że działała w zaufaniu do stanowiska organu nadzoru budowlanego, który po jego zmianie nie rozważył, czy zachodzą wszystkie przesłanki do wymierzenia opłaty, co czyni wymierzenie opłaty jako nietrafne. J. K. podniosła z kolei, że w sprawie w majestacie prawa zalegalizowano popełnioną samowolę, nie biorąc pod uwagę, że inwestorka nie wywiązała się z nałożonych zobowiązań. Dodała, iż nałożona opłata wzbogaci tylko Skarb Państwa, a nie będzie miała żadnego wpływu na bezpieczeństwo jej rodziny. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając jako organ drugiej instancji, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy wskazując, iż jest ono poprawne, zawiera też prawidłowe obliczenie należnej opłaty legalizacyjnej. Nadto podkreślił, iż organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, bada wyłącznie kwestie związane z nałożona opłatą i rozstrzyga w tym zakresie, nie bada natomiast zasadności prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pismem z dnia 24 marca 2011 r. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie organu drugiej instancji. W uzasadnieniu opisała chronologicznie przebieg postępowania i podniosła, że nie zgadza się z dokonaną legalizacją popełnionej samowoli budowlanej. Nie satysfakcjonuje jej postanowienie ustalające opłatę legalizacyjna. Dodał, iż nietrafna jest informacja, że T. K. wykonała projekt budowlany dotyczący samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego stanowiącego jej własność. Do odwołanie dołączyła m.in. dokumentacje fotograficzna przedstawiając przedmiotowy budynek mieszkalny przed i po wykonania samowolnych robót. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada zdaniem Sądu obowiązującemu prawu. Stosownie do treści art.1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przy rozpoznawaniu skargi należy mieć także na względzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga granicach danej sprawy nie będąc związany granicami skargi oraz powołaną postawą prawną. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w świetle przedstawionych wyżej kryteriów Sąd ocenia czy decyzja nie narusza prawa w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż bezspornym w sprawie jest, że T. K. w roku 2007 dokonała nadbudowy z rozbudową budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w miejscowości D., gm. K. bez wymaganej w tym zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę, bez projektu budowlanego i bez nadzoru osoby uprawnionej. Prawidłowo więc organy obu instancji uznały, iż dopuściła się ona samowoli budowlanej. Podkreślić należy , że złożone przez nią w dniu 2 kwietnia 2007 r. zgłoszenie planowanych do wykonania robót nie uprawniało jej do przeprowadzenie tego rodzaju prac. Zgłoszenie to dotyczyło bowiem przeprowadzenie remontu dachu oraz wykonania docieplenia budynku, które to prace nie wymagają pozwolenia na budowę, wystarczające jest samo ich zgłoszenie. Jednakże w sytuacji gdy inwestor dokonuje zgłoszenia wykonania remontu i na tej podstawie wykonuje nadbudowę, rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuszcza się samowoli budowlanej polegającej ocenie na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zakres prac objętych remontem jest bowiem zdecydowanie różny od nadbudowy i rozbudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 779/10 – niepubl.). Jednakże, co należy wskazać w stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. ustawodawca dopuścił możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego w prawem. W takim przypadku właściwy organ w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie robót budowlanych, w postanowieniu nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, czyli przede wszystkim projektu budowlanego w czterech egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie do rejestru samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków, stosuje się przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem orzeka się rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast spełnienie powyższych obowiązków obliguje właściwy organ do badania przedłożonych dokumentów w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i wówczas organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Innymi słowy w przypadku gdy organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, droga do legalizacji obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zostaje otwarta. Legalizacja ta jest jednak uwarunkowana obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość organ nadzoru budowlanego ustala w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W rozpatrywanej sprawie obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów został przez T. K. spełniony, zatem dopuszczalne i uzasadnione było naliczenie kwestionowanej przez skarżącą opłaty legalizacyjnej. W tych okolicznościach zarzuty skargi co do braku podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej są nieuzasadnione i pozbawione podstaw w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i obowiązującego stanu prawnego. Rację ma skarżąca, że wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa, nie może jednak być inaczej. Podmiot który dopuścił się samowoli budowlanej naruszył bowiem powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a nie prawa przysługujące właścicielom nieruchomości sąsiednich. Opłata legalizacyjna nie stanowi bowiem zadośćuczynienia dla tych podmiotów, nie jest także karą dla inwestora gdyż wprowadza jedynie możliwość a nie konieczność jej uiszczenia a tym samym zachowania, w określonych warunkach, samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części. Chybiony jest także zarzut, że T. K. nie złożyła dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, do których złożenia została wezwana postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 26 listopada 2009 r. Akta sprawy zabierają całą wymaganą dokumentację, której sprawdzenia w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego dokonały orzekające w sprawie organy. Zdaniem Sądu, ocenie tej nie można zarzucić dowolności. Skarżąca poza ogólnymi twierdzeniami w tym zakresie nie wskazała żadnych uchybień. Wobec powyższego należy stwierdzić zasadność naliczenia opłaty legalizacyjnej w rozpatrywanej sprawie. Prawidłowo została również ustalona jej wysokość. Zgodnie z art. art. 59f oraz art. 59g Prawa budowlanego do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar (z tym jednak, że stawka opłaty, wynosząca obecnie - zgodnie z art. 59f ust. 2 - 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W przypadku domu jednorodzinnego przepisy nie różnicują też wysokości opłaty od tego czy w całości budowany był on bez pozwolenia czy też jedynie dobudowa jego części lub nadbudowa nastąpiła samowolnie. Zarówno określony w załączniku do komentowanej ustawy współczynnik kategorii obiektu (2,0) jak też współczynnik wielkości obiektu (1,0) mają bowiem w przypadku jednorodzinnego domu mieszkalnego charakter sztywny, niezależny od jakichkolwiek innych czynników i okoliczności. W konsekwencji w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego opłata legalizacyjna wynosić winna 50.000 zł (stawka opłaty 500 zł x 50 x współczynnik kategorii obiektu budowlanego – 2,0 x współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0 tj.: 500 × 50 × 2 × 1= 50.000 zł). Na marginesie nadto należy wskazać, iż ewentualne uiszczenie przez inwestora ustalonej opłaty legalizacyjnej nie kończy postępowania, a tym samym nie legalizuje jeszcze popełnionej samowoli budowlanej. Spełnienie wymagań określonych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego upoważnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Dopiero uzyskanie wszystkich tych rozstrzygnięć kończy postępowanie legalizacyjne. W świetle przytoczonych okoliczności uznać należało, że podlegające kontroli postanowienia nie naruszają obowiązującego prawa, co czyni skargę niezasadną i powoduje jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).