II SA/Lu 292/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie: Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa przez pełniącego obowiązki Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w z dnia [...].XI.2002 r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącego J. W. kwotę 402,50 /czterysta dwa złote pięćdziesiąt pięć groszy/ zł. tytułem kosztów postępowania; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu [...] Z-ca Kierownika Rejonu Dróg Wojewódzkich stwierdził, że w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...] wykonywana jest przy posesji stanowiącej własność J. W., zatoka postojowa. Zatoka ta wykonywana była bez zezwolenia zarządu drogi. Powierzchnia zajętego pasa drogowego na 43,29 m2 ustalona została w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2002r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich nałożył na J. W. obowiązek przywrócenia terenu pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] w miejscowości A. do poprzedniego stanu użyteczności w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji tj. [...]. Nakazu tego J. W. nie wykonał. Decyzją z dnia [...] p.o. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich działając z upoważnienia Zarządu Województwa na podstawie art. 21 ust. 1a i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz 838 z późn.zm.), § 11 ust. 1 w związku z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz. 33 z późn.zm.) oraz art. 104 kpa – nałożył na J. W. , karę pieniężną w wysokości 20.121, 19 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] relacji M.– T. w miejscowości A. bez zezwolenia Zarządu Drogi. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podnosił, iż okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządu drogi wynosił 105 dni tj. od 6 sierpnia 2002 r. do dnia18 listopada 2002r. Powierzchnię zajętego pobocza ustalono w trakcie oględzin na 43,29 m2. Wysokość dzienna opłaty za zajęte pobocze to 0,48 zł za m2 obowiązująca w okresie od dnia 1 sierpnia do 30 września 2002 r. i po 0,40 zł za m2 obowiązująca od dnia 1 października 2002r. W uwzględnieniu powyższego, wyliczenie kary przedstawia się następująco: 10 x [(56 dni x 43,29m2 x 0,48 zł/m2/dzień) + (49 dni x 43,29 m2 x 0.40 zł/m2/dzień)] = 20 121,19 zł. Kwota wyliczenia pomnożona została przez liczbę 10 tj. opłatę karną. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. W. nie zgadzając się ze skarżoną decyzją i wysokością wyliczonej kary. Wprawdzie przyznał, że zajął pas drogowy ale uważa, że czynił to dla poprawy warunków przejazdu i przechodu do posesji. Nadto, zjazd jest ogólnodostępny dla wszystkich użytkowników drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 2000 Nr 71 poz. 838) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podzielił w całości argumenty zaskarżonej decyzji podnosząc dodatkowo, że przywołane w zaskarżonej decyzji przepisy nakładają na organ administracji, w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego, obowiązek pobrania określonej wysokości kary pieniężnej. Stawka wyjściowa za zajęcie pasa drogowego zastosowana przy wyliczeniu kary odpowiada wysokości określonej w § 8 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. Nadto stosownie do § 10b ust. 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów stawki opłat zostały podwyższone jako, że podlegają zmianom zgodnie z kwartalnym wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym RP " Monitor Polski". Organ prawidłowo naliczył karę za zajęcie pasa drogowego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. W. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu podnosił, iż podjazd do jego posesji był od wielu lat , a on go tylko utwardził. Nadto wysokość kary, przewyższa wartość jego działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi podnosząc te same argumenty faktyczne i prawne jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2000 r. Nr 71, poz. 838 w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji tj. przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2003 Nr 2000 poz. 1953), za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Działając z upoważnienia art. 40 ust. 7 ww. ustawy, Rada Ministrów wydała dnia 24 stycznia 1986r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz. 33). W § 1 tego rozporządzenia przyjęto zasadę, że zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia na obszarze pasa drogowego robót ziemnych. Z kolei § 11 ust. 1 rozporządzenia przewiduje pobieranie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 8 ust. 1, 2 i 4 . Ten ostatni przepis przewiduje, że opłata odpowiada iloczynowi zajętej powierzchni m2 , stawki opłaty za 1 m2 , liczby dni zajęcia pasa drogowego. Stawka opłaty dla dróg krajowych i wojewódzkich wynosi 0,80 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego. Jednak z uwagi na zajęcie pobocza drogi a nie jezdni powyższą stawkę zmniejsza się o połowę (ust. 4 § 8 cytowanego rozporządzenia). Naliczając karę organ pierwszej instancji przyjął stawki 0,40 zł i 0,48 zł. Przyjęcie powyższych stawek, a w konsekwencji naliczenie kary w wyższej wysokości niż wynikająca z § 8 ust. 1 rozporządzenia, jest rezultatem zastosowania § 10b rozporządzenia . Zgodnie z tym przepisem stawki opłat, o których mowa w § 8 , 10 i 10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Przepis ten został uchylony Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2002r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy, o drogach publicznych (Dz.U. 02.150.1240). Jednak w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji miał zastosowanie do sprawy niniejszej z uwagi na § 2 cyt. powyżej rozporządzenia Rady Ministrów, który stanowi, iż do spraw rozpoczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe Zdaniem Sądu powołany w przepisie § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w którym ogłoszone są kwartalne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, publikowany w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej " Monitor Polski", nie ma waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji. Art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego (na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Zwrócił już na powyższy problem uwagę w swoich wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 29 czerwca 2001r. II SA 1255/00 i wyrok z dnia 29 czerwca 2001 r. II SA 1294/00), gdzie w uzasadnieniu stwierdził m.in. "... iż, ów wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych nie może stanowić samoistnej podstawy do nałożenia przez organ administracji publicznej na określony podmiot prawny obowiązku w postaci zapłaty kary pieniężnej, podwyższonej (w stosunku do ustalonej na podstawie § 11 ust. 3 rozporządzenia) stosownie do tego wskaźnika . Waloryzowanie opłat na podstawie wskaźnika Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych jest dopuszczalne, jednakże musi ono być przewidziane wyraźnie w samej ustawie tj. w konkretnym przepisie ustawy, stanowiącym upoważnienie do takiego właśnie obliczenia i wymierzenia opłaty przez organ załatwiający daną sprawę administracyjną". Sąd w całości podziela powyżej zaprezentowany pogląd i dodatkowo zauważa, iż art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych nie zawierał delegacji ustawowej zezwalającej by przy ustaleniu faktycznej wartości kary za zajęcie pasa drogowego, stosować jakiekolwiek wskaźniki rewaloryzacyjne. Rada Ministrów zaś wprowadzając w § 10b Rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986r. obowiązek waloryzowania ustalonej wartości kary o wskaźnik z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie cen towarów i usług, nie określiła w sposób definitywny i bezwarunkowy kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego do czego zobowiązywał ją art. 40 § 7 ww. ustawy. Organ władzy wykonawczej upoważniony do wydania rozporządzenia, samoistnie bez upoważnienia ustawowego, przyjął za podstawę do nakładania na określone podmioty obowiązków finansowych komunikaty Prezesa GUS, nie stanowiące źródła prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi to naruszenie art. 92 ust. 2 Konstytucji zgodnie z którym, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji do wydania takiego aktu innemu organowi. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 178 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji odmówił zastosowania § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1996 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz. 33 z późn.zm.), co w konsekwencji oznacza uznanie, że zarówno zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzająca, nakładające podwyższoną karę wydane zostały w przedstawionym zakresie bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności z tego właśnie powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi.