II SA/Lu 292/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 9 lutego 2012 r., po rozpoznaniu odwołania Z. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 21 grudnia 2011 r., nr [...], odmawiającej przyznania zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego na uprzątnięcie zniszczonej stodoły – utrzymało tę decyzję w mocy. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 22 lipca 2011 r. Z. S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie mu pomocy finansowej na pokrycie kosztów uprzątnięcia stodoły, znajdującej się na jego posesji w [...], która to stodoła uległa zniszczeniu wskutek burzy, jaka miała miejsce w dniu 18 sierpnia 2012 r. Decyzją z dnia 26 września 2011 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 18 listopada 2011 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 26 września 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zwrócił uwagę organu pierwszej instancji na konieczność rozważenia zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik OPS w [...] powołaną na wstępie decyzją 21 grudnia 2011 r. odmówił przyznania Z. S. zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji podkreślił, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie wynika, by zniszczenie starej drewnianej stodoły znajdującej się na posesji wnioskodawcy doprowadziło do istotnego pogorszenia się jego sytuacji majątkowej. Wnioskodawca nie prowadzi działalności rolniczej od kwietnia 2011 r., a stodoła, która uległa całkowitemu zniszczeniu w dniu 18 lipca 2011 r., nie mogła być przez niego użytkowana zgodnie ze swym przeznaczeniem. Konieczność uprzątnięcia zniszczonej stodoły, zdaniem organu, nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej i nie uzasadnia przyznania wnioskodawcy żądanej przez niego pomocy pieniężnej. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło stanowisko tego organu, że fakt zniszczenia stodoły nie pozbawia odwołującego się możliwości zaspokojenia podstawowych funkcji życiowych. Zasiłek celowy, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, służy pokryciu strat losowych lub związanych z klęską żywiołową albo ekologiczną i może zostać przyznany prze organ pomocy społecznej w przypadku poniesienia takich szkód. Poniesienie szkody w okolicznościach wskazanych w tym przepisie nie przesądza jednak o obowiązku przyznania powyższego świadczenia pieniężnego. Pomoc ta, jak wynika z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, adresowana jest tylko do osób znajdujących się w wyjątkowo trudnych sytuacjach życiowych, których osoby te nie są w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby, uprawnienia i możliwości. Odwołujący się tych przesłanek nie spełnia. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniósł Z. S., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie, 2. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy wydając swoją decyzję oraz wadliwe skonstruowanie treści uzasadnienia decyzji, 3. art. 40 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Skarżący domagał się przyznania zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów uprzątnięcia zniszczonej stodoły, zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy. W myśl art. 40 ust. 1-3 ustawy zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa wyżej, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zasiłek celowy na pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, "może być przyznany" osobie albo rodzinie, które poniosły tego rodzaju szkody. Ze sformułowania wynika, że decyzje wydawane w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Oznacza to, iż organowi administracji pozostawiona jest ocena, czy i w jakiej wysokości ta forma pomocy może być w konkretnym przypadku przyznana. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej, kontrola ta jest jednak ograniczona. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Decyzje wydawane przez organ w tym zakresie opierają się zatem na uznaniu administracyjnym organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Oczywiście działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Oznacza to jednak, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż drewniana stodoła znajdująca się na posesji skarżącego uległa przynajmniej częściowemu zniszczeniu w wyniku burzy, jaka miała miejsce w dniu 18 lipca 2011 r. Kwestią sporną jest natomiast rozstrzygnięcie, czy okoliczność ta uzasadniała przyznanie skarżącemu żądanego przez niego bezzwrotnego świadczenia pieniężnego. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 30 listopada 2011 r. z udziałem skarżącego przez pracowników socjalnych wynika, że na nieruchomości stanowiącej jego własność w [...], znajdują się pozostałości drewnianego obiektu gospodarczego, pokrytego eternitem, całkowicie zniszczonego, to jest zawalonego. Według oświadczenia skarżącego zniszczenie tego obiektu nastąpiło na skutek burzy w dniu 18 lipca 2011 r. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się również oświadczenia złożone – pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań –przez R. J., J. K., A. N. oraz I. R. R. J. oświadczył, iż w latach 2004-2010 był dzierżawcą działki nr ewid. [...] w [...], na której znajdowała się przedmiotowa stodoła. Wyjaśnił, że stodoła ta w latach 2004-2010 była zaniedbana. Część tego obiektu – od strony południowej – została rozebrana i służyła jako opał do ogrzewania mieszkania, a sam skarżący doprowadzał tenże obiekt do dewastacji, poprzez zdejmowanie drzwi z przeznaczeniem na opał. W wyniku burzy, jaka miała miejsce latem 2011 r. oraz wskutek braku zabezpieczeń ze strony skarżącego pozostała część stodoły uległa zawaleniu. J. K. zeznała, iż w okresie od lutego 2006 r. do lutego 2010 r. pełniła funkcję sołtysa wsi [...]. Wskazała, że stodoła należąca do skarżącego od wielu lat nie była remontowana i służyła skarżącemu jako źródło drewna na opał służącego ogrzewaniu zajmowanego przez niego budynku mieszkalnego. Oświadczyła, iż już w 2007 r., kiedy uczestniczyła w czynnościach urzędowych związanych z zabezpieczeniem mieszkania skarżącego oraz jego inwentarza żywego, w związku z osadzeniem go w Areszcie Śledczym [...], stan techniczny stodoły groził jej zawaleniem. Ponadto potwierdziła, iż około rok do dwóch lat wcześniej skarżący zwracał się do niej z prośbą o stwierdzenie, że część należącej do niego stodoły została zniszczona po okresie zimy, co miało – według jego oświadczeń – służyć uzyskaniu środków finansowych na pokrycie kosztów powstałych szkód. A. N. potwierdził zeznania J. K. co do bardzo złego stanu technicznego stodoły skarżącego w marcu 2007 r. I. R. zeznała, że przed dniem 18 lipca 2011 r. stodoła była zniszczona w części i nie zabezpieczona. Podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonych w dniu 4 sierpnia 2011 r. i 30 listopada 2011 r. ustalono również, że od chwili sprzedaży gospodarstwa rolnego, co miało miejsce w dniu 27 lipca 2010 r., skarżący nie prowadzi działalności rolniczej, w związku z czym należąca do niego stodoła nie była użytkowana. W kwietniu 2011 r. skarżący został, na własny wniosek, wyrejestrowany z ubezpieczenia społecznego rolników i nie podlega temu ubezpieczeniu. Z wyjaśnień skarżącego wynika również, że przedmiotowy obiekt budowlany nie był przez niego użytkowany w dniu 18 lipca 2011 r., to jest w dacie, w jakiej miała miejsce burza, która doprowadziła do zawalenia się przedmiotowej stodoły. Potwierdzają to nie tylko treść odwołania wraz z załącznikami, ale również treść skargi wraz z dokumentami prywatnymi złożonymi w toku postępowania sądowego. Skarżący twierdzi bowiem, iż stodoła ta nie służyła jemu, lecz jego siostrze M. O., której w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej wykorzystuje ten obiekt jako miejsce przechowywania materiałów służących do wyrobu mioteł z gałęzi i słomy. Siostra skarżącego – M. O. nie zamieszkuje wspólnie ze skarżącym na jego posesji w miejscowości [...], nie jest więc członkiem jego rodziny w rozumieniu ustawy. Rodzinę, w myśl przepisów ustawy, tworzą bowiem zarówno osoby spokrewnione lub niespokrewnione, które – co istotne – pozostają w faktycznym związku, wspólnie zamieszkują i gospodarują (art. 6 pkt 14 ustawy). M. O. tych warunków, co w sprawie nie było kwestionowane, nie spełnia. W tych okolicznościach niezasadne są zarzuty skarżącego co do naruszenia przez organy administracji granic uznania administracyjnego wskutek odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Należy podkreślić, iż świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania ani nie stanowią rekompensaty za straty poniesione przez wnioskodawców, na przykład w wyniku klęski żywiołowej. Świadczenia te mają jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z zdarzeniem losowym w gospodarstwie domowym. Wynika to ze wskazanej wyżej zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażającej się w tym, iż środki społeczne powinny być udzielane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomoc społeczna finansowana jest ze środków publicznych pochodzących od podatników, a zatem obowiązek udzielania świadczeń z pomocy społecznej powinien obejmować nie wszystkich obywateli, a tylko tych, którzy takiej pomocy rzeczywiście potrzebują (por. W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 2004, nr 1, s. 9). Wskazać również należy, iż świadczenie, którego przyznania domagał się skarżący, nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku zdarzeń losowych. Jakkolwiek poniesienie szkody na skutek burzy stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek wymieniony w art. 40 ust. 1 ustawy, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie przesądza o konieczności jego przyznania. Adresatem tego świadczenia, jak wynika z powołanych wyżej przepisów art. 2 ust. 1, a także art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, mogą być wyłącznie osoby znajdujące się w trudnych sytuacjach życiowych wynikających ze zdarzeń losowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wsparcie w formie świadczeń z pomocy społecznej przysługuje więc tym wszystkim, którzy z uwagi na niemożność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znajdują, przy wykorzystaniu własnych możliwości, zasobów i uprawnień, egzystują w warunkach, które nie odpowiadają godności człowieka. To osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero, gdy nie jest w stanie tego dokonać, mogą zostać jej przyznane świadczenia z pomocy społecznej. Należy mieć na względzie, że skarżący nie wnioskował o przyznanie zasiłku celowego na remont czy odbudowę pomieszczenia gospodarczego (stodoły) w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Zeznania świadków zebrane w toku postępowania potwierdzają, iż zdewastowana już wcześniej stodoła nie była przez skarżącego wykorzystywana do żadnych celów. Rozbiórki zdewastowanego obiektu nie można zakwalifikować jako niezbędnej potrzeby bytowej. Obiekt ten przez samego skarżącego, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, był już wcześniej częściowo rozebrany, a drewno uzyskane z rozbiórki przeznaczane było na opał. Rozebranie ("uprzątnięcie") pozostałej zniszczonej części obiektu nie daje podstaw do przyznania na ten cel pomocy pieniężnej ze środków pomocy społecznej, które mają charakter ograniczony i które, jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nie wystarczają na pokrycie wszystkich uzasadnionych potrzeb podopiecznych Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. oraz określonej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania, to uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, prawidłowo zakończonej decyzją odmawiającą przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pieniężnego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 1270) skargę oddalił.