II SA/Lu 292/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma dotyczącego nakazania rozbiórki linii napowietrznej uchyla zaskarżone postanowienie. . Postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: "organ"), na podstawie art. 134 i 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P. S. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] znak: [...] Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] znak: PINB [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomił P. S. o braku podstaw prawnych do wydania rozbiórki napowietrznej linii elektrycznej usytuowanej na działce o nr [...] położonej w miejscowości W. gm. K. D.. W uzasadnieniu pisma organ pierwszej instancji wskazał, że PINB w P. prowadził już w tej sprawie postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...]., znak: PINB [...], odmawiającej nakazania rozbiórki legalnie istniejącej linii energetycznej na ww. działce, a powyższa decyzja poddana była kontroli przez organ odwoławczy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. P. S. w dniu [...] złożył odwołanie z dnia [...] na pismo PINB w P. z dnia [...] Jak wyjaśnił L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy środek odwoławczy jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie, przy czym niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym w rozumieniu art. 123 i 124 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego taki przypadek zachodził w sprawie albowiem pismo PINB w P. z dnia [...]., znak: PINB [...] nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. i dlatego nie przysługuje w stosunku do niego prawo wniesienia odwołania. Z tego też powodu, postanowieniem z dnia [...], organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania P. S.. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez P. S. (dalej także jako "skarżący"). W skardze zarzucono błędne przyjęcie, że pismo PINB w P. z dnia [...] znak: PINB [...] nie zawiera cech decyzji administracyjnej, podczas gdy zostało wydane w następstwie załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., w którym wniesiono o nakazanie rozbiórki napowietrznej linii elektrycznej posadowionej na nieruchomości [...] położonej w K. D. - W. polegającej na usunięciu słupa podwójnego wraz z napowietrzną linią poczynając od w/w słupa biegnącej na północ i przecinającej północną granicę nieruchomości, posadowienie w miejscu słupa podwójnego słupa z trzema podporami i wyprowadzenie od tego słupa napowietrznej linii elektrycznej w kierunku północno-zachodnim przecinając naroże działki [...]. Jak podkreślono w skardze załatwienie sprawy pismem wyklucza możliwość poczynienia przez P.I.N.B. ustaleń w zakresie zgodności z prawem wybudowanej linii. W dalszej części skargi opisano tok czynności podejmowanych poprzednio w sprawach dotyczących żądania nakazanie rozbiórki napowietrznej linii elektrycznej usytuowanej na działce nr [...] oraz wadliwości jakich zdaniem skarżącego dopuszczono się przy wznoszeniu linii elektrycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak: [...] Istota zaistniałego w sprawie sporu na tym etapie postępowania sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., pomimo nie posiadania formy decyzji, jest w istocie decyzją administracyjną. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że pismo to wystosowane zostało przez organ pierwszej instancji w odpowiedzi na wystąpienie skarżącego z dnia [...] r., w którym skarżący domagał się wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej – nakazania rozbiórki napowietrznej linii elektroenergetycznej (k.1-4 akt administracyjnych). Co do zasady nie budzi więc wątpliwości, że tego typu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowalnego powinno zostać zakończone przez organ nadzoru budowlanego wydaniem decyzji administracyjnej uwzględniającej wniosek względnie odmawiającej nakazania rozbiórki obiektu budowalnego, ewentualnie zaś postanowieniem o charakterze formalnym o odmowie wszczęcia postępowania. Organ w sprawie nie wydał tego rodzaju rozstrzygnięć, zaś na wystąpienie skarżącego odpowiedział wyłącznie pismem z dnia [...] r., znak: [...] (k.6 akt administracyjnych). Brak nadania pismu formy decyzji administracyjnej nie oznacza jednakże, że w istocie pismo to nie ma charakter decyzji administracyjnej. Jak trafnie wskazuje się w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych o istnieniu decyzji administracyjnej przesądza jej treść, a nie forma czy nazwa. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1994 r. I SAB 54/93, System Informacji Prawnej LEX nr 23979). W konsekwencji też trafnie się przyjmuje, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r., I OSK 1460/16, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W sprawie nie budzi wątpliwości, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. zawiera oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Stwierdzić należy także, że pismo to zawiera rozstrzygnięcie o istocie sprawy. W piśmie tym bowiem organ wprost stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki w sprawie. Tego typu stwierdzenie jest tożsame z odmową nakazania rozbiórki obiektu budowalnego i w sposób władczy rozstrzyga o żądaniu strony. Powyższe uprawnia zaś do przyjęcia, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., pomimo nie posiadania formy decyzji, ma w istocie charakter decyzji administracyjnej. Skoro zaś pismo to kwalifikować należy jako decyzje administracyjną to nie istnieją podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego od takiego rozstrzygnięcia. Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący rozpatrzona przez organ. Organ odwoławczy nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ w sposób nieprawidłowy zastosował także przepisy art. 107, art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Opisane naruszenia przepisów postępowania dotyczyły kwestii związanych ze stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego odwołania, a zatem były to naruszenia, które kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem drugiej instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem tego, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., pomimo nie posiadania formy decyzji, ma w istocie charakter decyzji administracyjnej, co oznacza, iż co do zasady od takiego rozstrzygnięcia dopuszczalne jest odwołanie w toku instancji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.