II SA/Lu 293/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: [...] WINB), po rozpatrzeniu odwołania H. i R. R. (dalej także jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2017 r., znak: PINB [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W toku wszczętego z urzędu postępowania organ I instancji ustalił, że na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości W., znajduje się budynek gospodarczy murowany, o wymiarach 7,15 m x 10,1 m. Konstrukcja dachu przedmiotowego budynku jest drewniana oraz pokryta blachodachówką. Skarżący nabyli ww. działkę w 2017 r. Podczas kontroli przeprowadzonej na działce skarżąca oświadczyła, że budynek powstał w 2005 r., inwestorami byli skarżący, nie dokonywali zgłoszenia budowy w Starostwie. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej, bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu przedmiotowy budynek gospodarczy narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., obowiązujące zarówno w czasie budowy ww. obiektu budowlanego jak i obecnie obowiązujące. Z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. N. [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wynika, że działka o nr ew. [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy, znajduje się na terenie łąk, oznaczonym na mapie symbolem - ZŁ2, który to teren wyklucza się spod zabudowy i zalesień. Natomiast z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., obowiązującego w czasie budowy tj. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. N. [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. [...] wynika, że działka, na której zlokalizowany jest budynek znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zieleń parkową oznaczonym na mapie symbolem - ZP, dla którego zapisy dopuszczały lokalizowanie parterowych budynków usługowych, związanych ze sportem i wypoczynkiem, o jednostkowej powierzchni zabudowy do 30 m2. Z uwagi na to, że usytuowanie ww. budynku gospodarczego jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację powstałej samowoli budowlanej. W związku z powyższym decyzją z [...] października 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: P.b.) nakazał skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczego. W odwołaniu od decyzji skarżący podnieśli, że organ zastosował zbyt radykalny środek, jakim jest nakaz rozbiórki, z pominięciem postępowania naprawczego. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] stycznia 2018 r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na wybudowanie spornego budynku gospodarczego wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ powierzchnia przedmiotowego obiektu jest większa niż 35 m2 (wynosi 72,21 m2), zatem budowa nie mieściła się w zakresie ustawowych wyjątków od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący nie wystąpili o pozwolenie na budowę, ani nie dokonali zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie można było zastosować procedury legalizacji samowoli budowlanej, uregulowanej w art. 48 P.b., gdyż nie została spełniona przesłanka zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Usytuowanie spornego budynku gospodarczego narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., zarówno obowiązujące w czasie budowy ww. obiektu budowlanego, jak i przepisy obecnie obowiązującego planu miejscowego z 2007 r. Niezasadny jest podniesiony w odwołaniu zarzut zastosowania zbyt radykalnego środka, jakim jest nakaz rozbiórki spornego obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma możliwości jego legalizacji. Jedyną formą uzyskania stanu zgodnego z prawem jest nakaz rozbiórki. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wnieśli H. i R. R., zarzucając naruszenie: (1) art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art.1 07 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której zastosowano zbyt radykalny środek, jakim jest nakaz rozbiórki z bezpodstawnym pominięciem postępowania naprawczego, jedynie w oparciu o lakoniczne uzasadnienie; (2) art. 39 k.p.a., poprzez doręczenie rozstrzygnięcia w sposób nieprawidłowy, bowiem przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało przesłane skarżącej w jednej kopercie wraz z trzema innymi rozstrzygnięciami w których toczą się odrębne postępowania; (3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z uchwalą Rady Gminy W. nr [...] z [...] grudnia 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 48 ust. 1 P.b., poprzez nieuzasadnione nakazanie rozbiórki całości obiektu w sytuacji, gdy z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy wynika, że działka o nr. ew. [...] znajdowała się na terenie dla którego zapisy planu dopuszczały lokalizowanie parterowych budynków usługowych związanych ze sportem i wypoczynkiem o jednostkowej powierzchni zabudowy do 30m2, co uzasadniałoby wszczęcie i prowadzenie postępowania w kierunku legalizacji części obiektu objętego zaskarżaną decyzją nakazującą rozbiórkę o powierzchni 30m2. Organ nie zbadał w żaden sposób nawet potencjalnej możliwości, uwarunkowań technicznych, architektonicznych i prawnych legalizacji części obiektu, której powierzchnia byłaby zgodna z regulacjami planu miejscowego, rozstrzygając a limine o rozbiórce całego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Sąd odrzucił skargę R. R. wskazując, że skarżący nie usunął w terminie braków formalnych skargi (nie podpisał skargi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo uznały, że zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b. Przepis ten znajduje zastosowanie m.in. w sytuacji stwierdzenia, że doszło do wybudowania obiektu budowalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1). Sporny obiekt stanowi parterowy budynek gospodarczy. Wymóg pozwolenia na budowę w odniesieniu do takiego budynku uzależniony jest przede wszystkim od powierzchni zabudowy budynku – nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy powierzchnia ta nie przekracza 35 m2. Z niekwestionowanych przez skarżącą, prawidłowych ustaleń organów nadzoru budowlanego, poczynionych przede wszystkim w toku oględzin (zob. w szczególności k. 33-36 akt adm.) wynika, że sporny budynek ma wymiary 7,15 x 10,10 m, co daje powierzchnię zabudowy ponad 72 m2. W protokole oględzin podano wymiary spornego budynku, skarżąca nie zgłaszała do protokołu żadnych uwag co do błędów w zakresie pomiaru. Nie ulega zatem wątpliwości, że budowa budynku wymagała pozwolenia na budowę, a okolicznością niesporną między skarżącą i organami jest fakt, że takiego pozwolenia nie wydano. Skutkiem stwierdzenia samowoli budowlanej jest konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, zgodnie z treścią art. 48 P.b. W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty skarżącej, że zastosowano zbyt radykalny środek, jakim jest nakaz rozbiórki, z bezpodstawnym pominięciem postępowania naprawczego. Skarżąca powołuje przy tym w podstawie zarzutu art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., który nie miał zastosowania w tej sprawie (postepowanie legalizacyjne prowadzone było na podstawie art. 48 P.b.), nie ma to jednak znaczenia dla oceny zasadności zarzutu. Kluczowym warunkiem legalizacji inwestycji, czyli skutecznego przeprowadzenia procedury naprawczej, jest zgodność z planem miejscowym (lub warunkami zabudowy). W związku z powyższym, jeżeli inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, nie jest możliwe osiągnięcie skutku procedury naprawczej, jakim jest doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Obowiązujący w dacie realizacji inwestycji w 2005 r. plan miejscowy z 2001 r. określał przeznaczenie działki, na której budynek został zlokalizowany, jako ZP – zieleń parkowa. Zgodnie z opisową częścią planu, na terenach tego rodzaju dopuszczano przeprowadzanie ciągów pieszych i rowerowych oraz przystosowanie terenu do funkcji wypoczynkowej. Ponadto – co istotne – dopuszczono również lokalizowanie parterowych budynków usługowych, związanych ze sportem i wypoczynkiem, ale o jednostkowej powierzchni zabudowy do 30m2. W protokole oględzin podano wymiary spornego budynku, skarżąca nie zgłaszała do protokołu żadnych uwag co do błędów w zakresie pomiaru. Budynek o pow. 70 m2 nie mógł być zlokalizowany na tym terenie, zgodnie z postanowieniami ówcześnie obowiązującego planu. Dopuszczalność legalizacji obiektu musi być oceniana z perspektywy obecnie obowiązującego planu, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. N. [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Z planu tego w sposób bezsporny wynika, że działka o nr ew. [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy, znajduje się na terenie łąk, oznaczonym na mapie symbolem - ZŁ2, który to teren wyklucza się spod zabudowy i zalesień. Wykluczenie spod zabudowy obejmuje wszystkie rodzaje obiektów budowlanych, treść opisowej części planu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. W rozpoznawanej sprawie nie jest zatem możliwe doprowadzenie zgodności lokalizacji spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, zatem jedynym sposobem przywrócenia stanu zgodnego z prawem (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ustawy – Prawo budowlane) było zastosowanie przez organ rozwiązania w postaci nakazu rozbiórki. Nie można również zgodzić się z argumentacją skarżącej, że nieuzasadnione było nakazanie rozbiórki całości obiektu w sytuacji, gdy z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy wynika dopuszczalność lokalizowania parterowych budynków usługowych o jednostkowej powierzchni zabudowy do 30m2. Zdaniem skarżącej możliwa byłaby zatem legalizacja części obiektu objętego zaskarżaną decyzją nakazującą rozbiórkę o powierzchni 30 m2. Argumentacja ta jest chybiona z dwóch przyczyn. Po pierwsze, art. 48 P.b. dopuszcza możliwość nakazu rozbiórki w części, ale w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dotyczy to takiego obiektu, co do którego samowola dotyczy tylko pewnych elementów robót budowlanych – np. dokonano nadbudowy obiektu bez pozwolenia. Wówczas jest możliwe nakazanie rozbiórki tylko w takiej części, w jakiej mamy do czynienia z samowolą. W rozpoznawanej sprawie sporny budynek nie składa się z takich części, które można potraktować jako odrębne elementy, dające się swobodnie usunąć, aby doprowadzić do tego, że powierzchnia użytkowa obiektu zmniejszy się do 30 m2. Po drugie, ocena dopuszczalności legalizacji obiektu zakłada badanie zgodności z planem miejscowym obowiązującym w dacie orzekania o legalizacji. Jak wskazano wyżej, aktualnie obowiązujący plan nie przewiduje dla obszaru, na którym posadowiony jest sporny obiekt, żadnych wyjątków od zakazu zabudowy. Co więcej, należy zauważyć, że budynek został zbudowany w sposób sprzeczny z planem obowiązującym w dacie wykonania robót budowlanych, zamierzenie od samego początku istnienia miało taki właśnie zakres, sprzeczny z prawem (ustaleniami planu miejscowego). To właśnie rolą inwestorów (skarżącej i jej męża) było zweryfikowanie, czy dana inwestycja na danym terenie jest w ogóle dopuszczalna. Obowiązku tego inwestorzy nie dopełnili. Zarzut nieprawidłowego doręczenia i naruszenia art. 39 k.p.a. poprzez przesłanie w jednej kopercie adresowanej do skarżącej czterech decyzji, jest zupełnie chybiony. Na znajdującym się w aktach administracyjnych zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 6) wymieniono wszystkie cztery pisma, przez wskazanie ich sygnatur i zawarto adnotację: "DECx4". Trudno zrozumieć, w jaki sposób miałyby zostać naruszone przepisy o doręczeniach. Wymóg wysyłania decyzji odrębnymi przesyłkami nie dość że nie ma podstaw prawnych, to jeszcze byłby nieracjonalny, bowiem generowałby dodatkowe koszty, a z punktu widzenia strony postępowania byłby zupełnie irrelewantny, gdyż nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia biegu terminu do wniesienia środków prawnych od decyzji. Niezależnie od zarzutów skargi, Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).