II SA/Lu 294/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta na podstawie art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 50 ust. 2, ust.4 i ust. 5, art. 106 ust. 1 w związku z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz Uchwały nr 574/XXIV/2004 Rady Miasta [...] z 25 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z dnia 9 marca 2005 r. Nr 36, poz. 951 ze zm.), na wniosek H.K., reprezentowanej przez opiekuna prawnego M.K., postanowiono przyznać świadczenie z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych na okres od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. w wymiarze przez 5 dni roboczych po 3 godziny dziennie oraz w soboty, niedziele i święta po 2 godziny dziennie, ustalając zakres tych usług oraz rozstrzygając, że mają być one świadczone nieodpłatnie w miejscu zamieszkania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że we wniosku z dnia [...] października 2011 r. opiekun prawny H.K. wniósł o przyznanie na jej rzecz bezpłatnych usług, co najmniej opiekuńczych, w wymiarze nie mniejszym niż 8 godzin dziennie każdego dnia w roku, świadczonych przez Punkt opieki nr [...] PCK z siedzibą przy ul. [...]. W dniu [...] października 2011 r. wniosek został sprecyzowany przez wskazanie, że dotyczy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin dziennie od poniedziałku do piątku oraz w soboty, niedziele i święta, świadczonych przez PCK. W oparciu o wywiad środowiskowy z dnia [...] października 2011 r. ustalono, że H.K. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Zamieszkuje z ustanowioną jej opiekunem prawnym M.K.. H.K. i M.K. prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Dochód H.K. stanowi zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny, łącznie [...] zł miesięcznie. Pomoc usługowa na jej rzecz świadczona jest przez opiekuna – M. M., zatrudnionego w Stowarzyszeniu na Rzecz Opieki Długoterminowej "[...]". Z uwagi na podeszły wiek, chorobę psychiczną oraz inne schorzenia H.K. nie jest zdolna do samoobsługi. Wymaga pomocy innych osób w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych oraz zapewnieniu podstawowej opieki higieniczno – medycznej, a także wymaga pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Biorąc pod uwagę zakres czynności ustalonych w decyzji organ uznał za uzasadnione przyznanie 3 godzin specjalistycznych usług opiekuńczych dziennie w dni robocze. Przyznanie w soboty, niedziele i święta usług w wymiarze jedynie 2 godzin organ uzasadnił możliwością świadczenia opieki w dni wolne od pracy przez M.K., która jest zobowiązana do opieki nad matką. Organ podniósł jednocześnie, że jego zdaniem większej liczby godzin wymaga świadczenie usług opiekuńczych, przyznanych odrębną decyzją. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z zawartymi umowami na świadczenie przyznanych usług jako realizatora wskazano Stowarzyszenie na Rzecz Opieki Długoterminowej "[...]", które zatrudnia M. M., budzącego zaufanie H.K. i jej opiekuna prawnego. Jednocześnie organ nie znalazł podstaw do zmiany podmiotu realizującego zadanie wskazując, iż zgodnie Aneksem z dnia [...] stycznia 2011 r. do umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. na powierzenie realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej - usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, świadczenie pomocy przez podmiot realizujący wcześniej zadanie możliwe jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach, który w ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania H.K. od decyzji z dnia [...] października 2011 r., decyzją z dnia [...]stycznia 2012 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że odwołaniem zaskarżone zostały dwie decyzje z dnia [...] października 2011 r. przyznające specjalistyczne usługi opiekuńcze i usługi opiekuńcze. W odwołaniu sformułowano wnioski o zmianę Filii MOPR [...], zmianę firmy opiekuńczej świadczącej usługi na PCK, merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Kolegium i przyznanie H.K. specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 8 godzin dziennie każdego dnia w roku. Po rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie w organu pierwszej instancji uchybia normom zawartym w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sprawa nie została bowiem należycie wyjaśniona oraz oceniona z uwagi na zbyt skąpy materiał dowodowy (akta sprawy zawierają protokół z ustnego zgłoszenia wniosku, formularz dotyczący specjalistycznych usług opiekuńczych, oświadczenie M. K. i H.K., wywiad środowiskowy), nie dający podstaw do ostatecznego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Organ pierwszej instancji nie ustalił, jaki jest aktualny stan zdrowia podopiecznej (brak w aktach zaświadczenia lekarskiego lub innego dowodu) czy ma miejsce remisja choroby psychicznej, czy lekarz zlecił podopiecznej jakąś terapię, a są to kwestie podstawowe dla możliwości ustalenia przez organ w jakim zakresie i w jakim wymiarze godzin niezbędne jest przyznanie H.K. specjalistycznych usług opiekuńczych. Z wywiadu środowiskowego wynika, że oprócz schorzeń somatycznych H.K. od około 40 lat jest chora na schizofrenię paranoidalną, jest osoba ubezwłasnowolnioną, co uprawnia ją do specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Natomiast uzasadnienie decyzji nie przedstawia argumentów, dla których przyznano H.K. specjalistyczne usługi opiekuńcze i usługi opiekuńcze w sytuacji wymogu świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę dotyczącą przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych powinien precyzyjnie ustalić czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalić zakres tych usług, a następnie znaleźć podmiot, który na zlecenie organu będzie te usługi realizował. Kolegium zwróciło uwagę, że świadcząc specjalistyczne usługi opiekuńcze opiekun może wykonywać również prace polegające na utrzymaniu w czystości mieszkania, praniu bielizny, przygotowywaniu posiłków, itp., ale nie upoważnia to organu pomocy społecznej do przyznania innych usług niż specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Natomiast kierowanie się przez organ przy rozstrzyganiu tego rodzaju sprawy względami ekonomicznymi jest błędne. Organ odwoławczy wskazał również na wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia polegającą na braku określenia podmiotu, na rzecz którego przyznano świadczenie, a także na brak podstaw prawnych do odbierania oświadczeń od H.K. w sytuacji, gdy jest ona osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Kolegium wskazało jednocześnie, że niezrozumiałym jest dlaczego organ pierwszej instancji uznał za wiarygodne oświadczenie M.K. o prowadzeniu przez H.K. odrębnego gospodarstwa domowego w sytuacji, gdy H.K. jest całkowicie ubezwłasnowolniona, jest w podeszłym wieku 83 lat, nie jest zdolna do samoobsługi i wymaga pomocy osób drugich. Opiekun prawny ustanowiony przez sąd sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem ubezwłasnowolnionego Z racji sprawowania opieki miejscem zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej jest miejsce zamieszkania jej opiekuna. W rozpatrywanej sprawie opiekunem prawnym H.K. jest jej córka, która mieszkając z matką i sprawując opiekę nad nią i jej majątkiem musi prowadzić z matką wspólne gospodarstwo domowe. Stan zdrowia H.K. nie pozwala jej na prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego. W związku z wnioskiem o zmianę ośrodka pomocy społecznej i podmiotu świadczącego usługi opiekuńcze Kolegium wskazało na uregulowaną w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego instytucję wyłączenia pracownika od udziału w sprawie oraz podniosło, że do wyłącznej kompetencji organu pomocy społecznej należy zlecenie określonemu przez skarżącą podmiotowi usługi do realizacji. Ponieważ zaś nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, Kolegium nie jest władne do jej rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. H.K., reprezentowana przez opiekuna prawnego M.K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r., kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji. W skardze skarżąca wniosła o wyłączenie Wiceprezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. T. oraz czlonków Kolegium: E. C. – S., K. A. i Z. C., z uwagi na ich stronniczość. Zarzuciła, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy merytorycznie i nie przyznał H.K. chociażby 8 godzin zwykłych usług opiekuńczych świadczonych przez PCK każdego dnia w roku lub 5 godzin usług opiekuńczych i 3 godzin usług specjalistycznych każdego dnia w roku, świadczonych przez firmę "[...]", czego domagała się w odwołaniu. W ocenie skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał też Kolegium do kwestionowania ustaleń organu pierwszej instancji o prowadzeniu odrębnych gospodarstw domowych przez H.K. i jej opiekuna prawnego, gdy aktualny stan zdrowia pozwala skarżącej na prowadzenie samodzielnego gospodarstwa, na co wskazywały dowody w postaci zapisu na płytach DVD dołączonych do pisma z dnia [...] stycznia 2012 r., a nadto ustalenie o prowadzeniu odrębnych gospodarstw domowych było podstawą wcześniej wydawanych decyzji przyznających świadczenia na rzecz H.K.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł ponadto, że wniosek o wyłączenie Wiceprezesa i członków Kolegium jest nieuzasadniony i nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, ponieważ nie został złożony w konkretnej sprawie, w toku postępowania administracyjnego do właściwego organu. Zatem zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą wydania decyzji przez członka Kolegium, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 27 k.p.a. Organ stwierdził również, że płyty DVD, na których zapis powołuje się skarżąca, nie były dołączone do pisma złożonego w dniu [...] stycznia 2012 r. w siedzibie Kolegium, a nadto wymienione pismo dotyczyło innej sprawy nr [...]. W piśmie, które wpłynęło do Sądu w dniu 9 sierpnia 2012 r., skarżąca podtrzymała zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a nadto w punktach 2 i 3 określa podstawy stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji (jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach) oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie, Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest nieuzasadniona. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło bowiem do opisanych naruszeń prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że odmiennej oceny nie uzasadnia sformułowany w skierowanej do Sądu skardze wniosek o wyłączenie członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego z przyczyn opisanych w treści skargi. Wniosek ten został bowiem zgłoszony już po wydaniu decyzji administracyjnej i zakończeniu w ten sposób postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z przepisem art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1, a zatem w taksatywnie wymienionych przypadkach wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu. Natomiast o wyłączeniu członka organu kolegialnego w przypadkach określonych w art. 24 § 3 k.p.a., a więc w sytuacji, gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1 art. 24 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności, postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. W niniejszej sprawie skierowany do Sądu wniosek o wyłączenie członków Kolegium nie został zgłoszony w toku postępowania administracyjnego, do właściwego organu, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 27 k.p.a., a zaskarżona decyzja nie została wydana w warunkach wyłączenia członków składu orzekającego Kolegium od udziału w postępowaniu, co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. została wydana na skutek rozpoznania odwołania H.K. od decyzji wydanej w dniu [...] października 2011 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta , przyznającej H.K. specjalistyczne usługi opiekuńcze na okres od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. w wymiarze 5 dni roboczych po 3 godziny dziennie oraz w soboty, niedziele i święta po 2 godziny dziennie. Skarżąca kwestionowała prawidłowość ostatnio wymienionej decyzji, jak również wydanej w tym samym dniu decyzji przyznającej usługi opiekuńcze (w wymiarze 5 dni roboczych po 5 godzin dziennie oraz w soboty, niedziele i święta po 2 godziny dziennie), domagając się w szczególności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, w większym też, niż wynikający ze skarżonych decyzji wymiarze 8 godzin dziennie każdego dnia w roku (k. 12 odwołania na k. 19 akt organu II inst.). Materialnoprawną podstawę kwestionowanej w odwołaniu decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z unormowaniami zawartymi w art. 50 ust. 1 i 2 tej ustawy osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, jak również usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W myśl ust. 3 art. 50 ustawy usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Natomiast specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4 art. 50). Jednocześnie w ust. 5 art. 50 ustawy przewidziano, że ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Z kolei ustęp 7 art. 50 ustawy zawiera delegację ustawową, na podstawie której zostało wydane rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598). W rozporządzeniu tym szczegółowo określono rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych (§ 2), kwalifikacje osób świadczących specjalistyczne usługi (§ 3), a także warunki i tryb ustalania oraz pobierania opłat za specjalistyczne usługi świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi (§ 4 i 5) oraz warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat (§ 6). W szczególności w § 3 rozporządzenia przewidziano, że specjalistyczne usługi są świadczone przez osoby posiadające kwalifikacje do wykonywania zawodu: pracownika socjalnego, psychologa, pedagoga, logopedy, terapeuty zajęciowego, pielęgniarki, asystenta osoby niepełnosprawnej, opiekunki środowiskowej, specjalisty w zakresie rehabilitacji medycznej, fizjoterapeuty lub innego zawodu dającego wiedzę i umiejętności pozwalające świadczyć określone specjalistyczne usługi (ust. 1). Ponadto w myśl ust. 2 § 3 rozporządzenia osoby świadczące specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi muszą posiadać co najmniej półroczny staż w jednej z następujących jednostek: szpitalu psychiatrycznym, jednostce organizacyjnej pomocy społecznej dla osób z zaburzeniami psychicznymi, placówce terapii lub placówce oświatowej, do której uczęszczają dzieci z zaburzeniami rozwoju lub upośledzeniem umysłowym, ośrodku terapeutyczno-edukacyjno-wychowawczym, zakładzie rehabilitacji, innej jednostce świadczącej specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W uzasadnionych przypadkach specjalistyczne usługi mogą być świadczone przez osoby, które zdobywają lub podnoszą wymagane kwalifikacje zawodowe określone w ust. 1, posiadają co najmniej roczny staż pracy w jednostkach, o których mowa w ust. 2, i mają zapewnioną możliwość konsultacji z osobami świadczącymi specjalistyczne usługi, posiadającymi wymagane kwalifikacje (ust. 3). Jednocześnie osoby świadczące usługi, o których mowa w § 2 pkt 1 lit. a, muszą posiadać przeszkolenie i doświadczenie w zakresie: umiejętności kształtowania motywacji do akceptowanych przez otoczenie zachowań, kształtowania nawyków celowej aktywności, prowadzenia treningu zachowań społecznych. W świetle przytoczonych przepisów niewątpliwym jest, że przyznanie pomocy przewidzianej w art. 50 ustawy o pomocy społecznej wymaga wyboru określonej formy usług – jako usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (art. 50 ust. 1) – oraz ustalenia zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług (ust. 5 art. 50). Powinno to zarazem nastąpić przy uwzględnieniu, że specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi muszą być świadczone przez osoby o szczególnych kwalifikacjach wynikających z § 3 rozporządzenia. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 106 ustawy o pomocy społecznej), której wydanie musi być poprzedzone dokonaniem ustaleń w zakresie okoliczności stanu faktycznego sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia powołanych wyżej przepisów o charakterze materialnym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Jednocześnie art. 14 wymienionej ustawy przewiduje, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, przewidzianą w art. 11 k.p.a. Należało uznać za prawidłową wyrażoną w zaskarżonej decyzji Kolegium ocenę, iż powyższe reguły postępowania nie zostały zachowane przez organ pierwszej instancji. Organ, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśnił dokładnie sprawy. Nie zgromadził bowiem wyczerpująco materiału dowodowego pozwalającego na pełną ocenę zakresu i kwestionowanego przez skarżącą w odwołaniu jako niewystarczający wymiaru godzin usług, których przyznanie H.K. jest niezbędne ze względu na aktualny stan jej zdrowia i związane z tym potrzeby, w tym z zakresu terapii. Organ nie wyjaśnił podstaw, dla których przyznane zostały na rzecz skarżącej specjalistyczne usługi opiekuńcze, w wymiarze określonym w decyzji, oraz w równolegle wydanej decyzji usługi opiekuńcze w określonym w tej decyzji wymiarze w sytuacji, gdy skarżąca cierpi na schorzenie w postaci schizofrenii paranoidalnej, zaś specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi winny być świadczone przez osoby o szczególnych kwalifikacjach. Organ pierwszej instancji nie dokonał więc ustaleń i nie wyjaśnił tych okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie z punktu widzenia przepisów wyrażonych w art. 50 ust. 2, ust. 4 oraz ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji, mimo zawartego w odwołaniu wniosku skarżącej o merytoryczne rozpoznanie sprawy, organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem taką możliwość w sytuacji, gdy, jak w sprawie niniejszej, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W końcowej części zaskarżonej do Sądu decyzji kasacyjnej zgodnie z wymogiem art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. zawarto zalecenia co do dalszego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany jest do usunięcia opisanych w decyzji organu odwoławczego braków w materiale dowodowym, ustalenia pełnego stanu faktycznego i jego oceny. W tym kontekście należało zatem odczytywać kwestionowane w skardze rozważania Kolegium odnośnie podstaw ustalenia w uchylonej decyzji organu pierwszej instancji faktu prowadzenia przez H.K. odrębnego gospodarstwa domowego. Wskazania organu odwoławczego obligowały organ pierwszej instancji do ponownego, pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co wiązało się również z wnikliwym rozpatrzeniem podniesionych w decyzji Kolegium okoliczności, które organ powinien ocenić stosownie do wyników przeprowadzonego ponownie postępowania. Powołana w skardze argumentacja odnosząca się do zagadnienia prowadzenia przez H.K. samodzielnego gospodarstwa domowego nie podważa zatem legalności zaskarżonej decyzji o charakterze kasacyjnym, którą prawidłowo przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wobec nieustalenia tych wszystkich okoliczności sprawy, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jak wynika przy tym z dokumentów dołączonych do pisma skarżącej z dnia [...] sierpnia 2012 r., organ pierwszej instancji rozpoznał już sprawę ponownie, wydając w tym przedmiocie decyzję dniu [...] marca 2012 r. (kopie decyzji k. 120-121 akt). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.