II SA/Lu 295/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki altany oraz zadaszonego obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: [...] WINB), po rozpatrzeniu odwołania H. i R. R. (dalej także jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] października 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W toku wszczętego z urzędu postępowania organ I instancji ustalił, że na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości W., znajdują się dwie altany o konstrukcji drewnianej z dachem kopertowym krytym gontem bitumicznym, o wymiarach 4,66 x 4,66 m (pow. zab. 21,72 m2) każda. Odległość pomiędzy altanami wynosi 2,9 m. Pomiędzy altami znajduje się grill murowany z cegły ceramicznej przykryty dachem drewnianym krytym gontem bitumicznym. Obecna podczas kontroli na działce skarżąca, współwłaścicielka działki, oświadczyła, że altana wraz z grillem stanowi rozbudowę altany, która została zrealizowana na podstawie zgłoszenia. Rozbudowa o drugą altanę i grill została zrealizowana w 2013 r. bez dokonanego zgłoszenia. Przedmiotem postępowania stała się altana i grill nie objęte zgłoszeniem, natomiast w sprawie altany objętej zgłoszeniem wydano odrębną decyzję. Z dostarczonego wyrysu i wypisu ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. N. [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. [...], wynika, że działka o nr ew. [...], w części na której znajduje się altana będąca przedmiotem dokonanego zgłoszenia, oznaczona jest symbolem ZŁ (W 51) - tereny łąk, bez prawa zabudowy i zalesień, co wskazuje, że altana ta została usytuowana niezgodnie z obowiązującymi na tym terenie przepisami o planowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe organ i instancji decyzją z [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: P.b.) nakazał rozbiórkę przedmiotowej altany wraz z grillem, jako naruszającej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od decyzji skarżący podnieśli, że pojęcie "zabudowy" użyte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dotyczy budynków oraz budowli z wyłączeniem obiektów małej architektury. Ponadto w ocenie skarżących organ zastosował zbyt radykalny środek, jakim jest nakaz rozbiórki, z pominięciem postępowania naprawczego. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] stycznia 2018 r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym od [...] stycznia 2017 r. budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, gdy łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru jej budowy. Jednakże do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4, a także art. 51 ust. 7 P.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 P.b. Budowa obiektu na realizację którego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, czy dokonanie zgłoszenia, powinna być zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz warunkami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w budownictwie. W sytuacji, gdy obiekt budowlany narusza obowiązujące regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w niniejszej sprawie, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do nakazania rozbiórki, a tym samym, wykluczył możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej obiektu. Zapisy na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mają moc powszechnie obowiązującą. Oznacza to, że wiążą one nie tylko organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, ale także właścicieli działek i inwestorów. Zdaniem [...] WINB, organ I instancji zastosował do rozstrzygnięcia sprawy niewłaściwy przepis, mianowicie zastosował przepis art. 49b ust. 1 P.b., zamiast art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Niezależnie od zastosowanego trybu legalizacyjnego, z uwagi na przepisy zawarte w planie miejscowym nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji jedyną formą uzyskania stanu zgodnego z prawem jest nakaz rozbiórki Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących w odwołaniu pojęcia "zabudowy" organ wyjaśnił, że w braku legalnej definicji należy odwołać się do powszechnego znaczenia tego określenia i przyjąć, że chodzi o ogół obiektów budowlanych (budynków, budowli i obiektów małej architektury) znajdujących się na określonym terenie, które wpływają na intensywność jego wykorzystania. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wnieśli [...] i R. R., zarzucając naruszenie: 1) ww. uchwały nr [...] Rady Gminy W. w zw. z art. 3 pkt 1 P.b., poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "zabudowa" użytego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która zakłada realizację zabudowy poprzez wznoszenie obiektów budowlanych (w tym obiektów malej architektury), w sytuacji gdy prawidłowo dokonana wykładnia tego pojęcia powinna prowadzić do konkluzji, że realizacja zabudowy następuje poprzez wznoszenie wyłącznie budynków oraz budowli z wyłączeniem obiektów malej architektury; (2) art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której zastosowano zbyt radykalny środek jakim jest nakaz rozbiórki z bezpodstawnym pominięciem postępowania naprawczego; (3) art. 49b ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez wadliwe wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie utrzymania decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na zmianę przez organ II instancji kwalifikacji podstawy prawnej organ ten winien uchylić decyzję organu I instancji; zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie, organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Sąd odrzucił skargę R. R. wskazując, że skarżący nie usunął w terminie braków formalnych skargi (nie podpisał skargi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Okolicznością niesporną między skarżącą a organami jest to, że obiekty w postaci altany oraz murowanego grilla nie zostały objęte zgłoszeniem zamiaru robót budowlanych, jakiego dokonali właściciele działki (skarżąca i uczestnik postępowania) w dniu [...] sierpnia 2012 r. (k. 21-23 akt adm.). Zgłoszenie to dotyczyło innej altany, stanowiącej przedmiot odrębnej decyzji, objętej kontrolą sądu w innym postępowaniu (sygn. akt II SA/Lu 295/18). Niesporna jest również kwestia usytuowania obiektów w postaci altany i grilla w perspektywie ustaleń miejscowego planu. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że obiekty te są położone w tej części działki nr [...], która w świetle zapisów obowiązującego (zarówno w dacie budowy, jak i w dacie orzekania przez organy) planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. z 2007 r. znajduje się na terenie łąk, oznaczonym na mapie symbolem - ZŁ2. Zgodnie z § 17 ust. 2 obowiązującego planu, ww. teren wyklucza się spod zabudowy i zalesień. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy (zob. zwłaszcza k. 25-29). W tej sytuacji Sąd podziela argumentację organów, że usytuowanie spornych obiektów narusza przepisy planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.. W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty skarżącej dotyczącej wadliwej wykładni pojęcia zabudowy w kontekście postanowień planu wprowadzających zakaz zabudowy. Nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby pojęcie zabudowy w tym kontekście ograniczać wyłącznie do budynków oraz budowli, a wyłączać obiekty małej architektury. Takie rozumienie pojęcia zabudowy podważa sens ustaleń planu miejscowego – istotą zakazu zabudowy wprowadzonego w planie jest właśnie wykluczenie lokalizacji na danym obszarze wszystkich obiektów budowlanych (obejmujących, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 P.b., budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych). Jeżeli prawodawca lokalny chce wprowadzić od tego wyjątki, wówczas stosuje dookreślenia wyłączające, np. wprowadzając zakaz zabudowy z wyłączeniem określonych kategorii obiektów budowlanych, np. obiektów małej architektury. W analizowanym planie miejscowym takich rozwiązań dla spornego obszaru nie wprowadzono. Powoływane w skardze przepisy nie tylko nie zmieniają tej oceny, lecz wręcz ją potwierdzają. Paragraf 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.) definiuje pojęcie "zabudowy jednorodzinnej", a nie zabudowy w ogólności. Z kolei § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588, ze zm.), dotyczy zagadnienia linii zabudowy i odnosi ją do frontów budynków, co jest racjonalnie uzasadnione, gdyż trudno ustalać linię zabudowy odwołując się do zabudowy w postaci obiektów małej architektury, które ze względu na swoją specyfikę (przede wszystkim kształt) nie pozwalają na jednoznaczne wytyczenie linii stanowiącej punkt odniesienia. Konkludując: organy prawidłowo zinterpretowały pojęcie zabudowy w kontekście analizowanych postanowień planu miejscowego wprowadzających zakaz zabudowy. Zarzut naruszenia uchwały Rady Gminy W. z [...] czerwca 2007 r. i art. 3 pkt 1 P.b. jest chybiony. Wobec takich ustaleń co do postanowień planu miejscowego, w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował również przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z kolei w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie Sądu nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez wadliwe wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie utrzymania decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na zmianę przez organ II instancji kwalifikacji podstawy prawnej organ ten winien uchylić decyzję organu I instancji. Niewątpliwie doszło do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale zmiana ta była uzasadniona i nie naruszała zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy ma racje wskazując na błąd organu I instancji, który zastosował jako podstawę prawną decyzji art. 49b ust. 1 P.b. Przepis ten dotyczy wykonania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W rozpoznawanej sprawie zasadniczym problemem przesądzającym o niezgodności z prawem zrealizowanej inwestycji w postaci budowy altany i grilla była kwestia niezgodności z ustaleniami planu miejscowego. Racje ma zatem organ odwoławczy, że w sprawie należało zastosować 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., czyli przepisy regulujące sytuację, w której źródłem niezgodności z prawem inwestycji jest wykonanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (w tym przypadku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia w warunkach rozpoznawanej sprawy nie naruszała zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy pamiętać, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym nie dokonuje kontroli zgodności z prawem decyzji organu I instancji zaskarżonej odwołaniem, lecz ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty, tak bowiem nakazuje mu zasada dwuinstancyjności ujmowana w sposób materialny, a nie tylko formalny, wyrażający się w toku instancji. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy sporne obiekty zostały wybudowane zgodnie z przepisami prawa, co obejmowało nie tylko aspekt formalny zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, lecz również zgodności z przepisami prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności, w razie negatywnej oceny w tym zakresie, do istoty sprawy należało ustalenie konsekwencji wykonania spornych obiektów w sposób niezgodny z prawem. Działania organu odwoławczego mieściły się we wszystkich aspektach tej samej sprawy administracyjnej, którą rozpatrzył organ I instancji, nie można zatem mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Co więcej, uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne organu I instancji były prawidłowe, a zastosowano jedynie niewłaściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia (i to tylko w części), stanowiłoby wręcz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., który pozwala organowi odwoławczemu na wydanie decyzji kasacyjnej tylko w przypadku, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu trafnie organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że w aktualnym stanie prawnym, po zmianie art. 29 ust. 1 pkt 2d P.b. (ustawą z dnia 6 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorstw z dnia 6 grudnia 2016 r.; Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), budowa tego rodzaju altany nie wymagałaby już nawet zgłoszenia. Tym niemniej jednak, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, należy wziąć pod uwagę treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2016 r. (II OPS 1/16), w której wskazano, że nawet do takich robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine P.b., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. W ocenie Sądu niezasadne są również argumenty skarżącej, która zarzuca zastosowanie zbyt rygorystycznego środka w postaci nakazu rozbiórki spornych obiektów, bez przeprowadzenia postępowania naprawczego. Kluczowym warunkiem legalizacji inwestycji, czyli skutecznego przeprowadzenia procedury naprawczej, jest zgodność z planem miejscowym (lub warunkami zabudowy). W związku z powyższym, jeżeli inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, nie jest możliwe osiągnięcie skutku procedury naprawczej, jakim jest doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wbrew argumentom skarżącej, treść postanowień planu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Obszar, na którym znalazły się sporne obiekty, oznaczony jako tereny łąk – ZŁ, jest wykluczony spod zabudowy i zalesień. Wykluczenie to obejmuje wszystkie rodzaje obiektów budowlanych, treść opisowej części planu nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W rozpoznawanej sprawie nie jest zatem możliwe doprowadzenie zgodności lokalizacji spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, zatem jedynym sposobem przywrócenia stanu zgodnego z prawem (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ustawy – Prawo budowlane) było zastosowanie przez organ rozwiązania w postaci nakazu rozbiórki. Niezależnie od zarzutów skargi, Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).