II SA/Lu 297/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W dniu 26 września 2005r. Z. Ż. zgłosił do Starostwa Powiatowego w P. zamiar wykonywania, z dniem 26 października 2005r., robót budowlanych polegających na dobudowie do istniejącego budynku gospodarczego, znajdującego się na działce 321 położonej w N., budynku gospodarczego o wymiarach 9,5 x 3, 3 m. Pismem z dnia 29 września 2005r. Starosta zawiadomił inwestora, że sprzeciw w tej sprawie nie będzie wnoszony i można przystąpić do wykonywania robót budowlanych. Na skutek zawiadomienia złożonego w dniu 5 listopada 2008r. przez I. C., która podnosiła, że wspomniany budynek gospodarczy został powiększony przez dobudowę poddasza, a wykonany dach narusza drogę dojazdową do jej posesji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w dniu 14 stycznia 2009r. oględzin przedmiotowego budynku. Stwierdzono, że jest on usytuowany przy granicy z działką nr 326 (droga dojazdowa) i w odległości ok. 4,00 m od strony działki 320, wyposażony w instalację elektryczną, wodną i kanalizacji sanitarnej. Ustalono także, że Z. Ż. dokonał samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego w ten sposób, że dokonał jego przebudowy, rozbudowy i nadbudowy zmieniając jego przeznaczenie na budynek mieszkalny. Wyjaśniono, że dawny budynek gospodarczy o wymiarach ok. 4,60 x 9,62 m wybudowany był z dachem jednospadowym ze spadkiem na teren własnej działki i ścianami nośnymi z kamienia wapiennego, cegły silikatowej i ceramicznej dziurawki. Jego rozbudowa, przebudowa i nadbudowa polegała na wykonaniu dwóch nowych pomieszczeń na poziomie parteru o wymiarach 3,33m x 9,62m (pokój i kuchnia), wykonaniu tarasu, podpartego na trzech belkach drewnianych na poziomie poddasza o wymiarach. 2,28 m x 7,93 m, przebudowie i nadbudowie więźby dachowej z dachu jednospadowego na dwuspadowy i pokryciu go blachą trapezową, bez orynnowania. Część rozbudowana wykonana została na płycie balkonowej o wymiarach 3,33 m x 9,62 m, o konstrukcji drewnianej szkieletowej (kanadyjskiej), ściany zewnętrzne o grubości 14 cm + styropian 5cm + płyta regips na poziomie parteru. Ściany zewnętrzne dawnego budynku gospodarczego ocieplono styropianem grubości 10 cm. Poddasze budynku nie jest użytkowane i nie ma do niego wejścia - schodów czy też klatki schodowej. Pomieszczenia w dawnym budynku gospodarczym obecnie użytkowane są jako pokój, łazienka i przechowalnia materiałów budowlanych - wykończeniowych. W pokoju znajduje się kominek częściowo zabudowany, użytkowany, stół i biurko. Łazienka wyposażona jest w prysznic, umywalkę, sedes i bidet, ściany wyłożone są płytkami, a posadzka terakotą. Dobudowane pomieszczenia na poziomie parteru wykończono terrakotą. Kuchnia wyposażona jest w meble kuchenne, lodówkę, kuchenkę gazową i pralkę. Pokój przy kuchni nie posiada wyposażenia. Ponieważ budowa nie została jeszcze zakończona postanowieniem z dnia 20 lutego 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanego ( tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku i nakazał inwestorowi przedstawienie do dnia 31 grudnia 2009r. zaświadczenia Burmistrza Miasta I Gminy N. o zgodności zrealizowanej inwestycji – budynku mieszkalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dwa egzemplarze projektu budowlanego opracowane przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2009r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. Ż. pozwolenia na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. W dniu 10 października 2009r. do Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło oświadczenie E. D. o przejęciu przez niego obowiązków kierownika budowy oraz zawiadomienie o rozpoczęciu z dniem 1 października 2009r. robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 7 sierpnia 2009r. W dniu 12 listopada 2009r. Wojewoda zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 sierpnia 2009r. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z nie złożeniem przez inwestora dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 20 lutego 2009r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego nakazał Z. Ż. rozbiórkę dokonanej samowolnie rozbudowy i nadbudowy adoptowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, zlokalizowany na działce nr 321 w N. przy ul. P., poprzez rozbiórkę: a) dwóch nowych pomieszczeń na poziomie parteru o konstrukcji drewnianej szkieletowej (kanadyjskiej) o łącznych wym. zewnętrznych 3,33m x 9,62m (pokój i kuchnia), b) tarasu, podpartego na trzech belkach drewnianych, na poziomie poddaszaowym. 2,28m x 7,93m, c) dachu dwuspadowego o konstrukcji drewnianej pokrytego blachą trapezową oraz orzekł, że teren po wykonanej rozbiórce należy doprowadzić do należytego stanu i porządku, a o wykonaniu obowiązku powiadomić Inspektorat w formie pisemnej. Organ zauważył, że zgodnie z § 3 pkt. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jako budynek gospodarczy rozumieć należy budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Według organu cała przedmiotowa inwestycja, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, które i tak zostało przyjęte z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ pojęcie "dobudowa" nie figuruje w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ponadto na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 1 lit. a) tej ustawy pozwolenia nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych, a nie jak w tym przypadku regularnej samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie dawnego budynku gospodarczego i stworzenie (przez wykonane roboty budowlane) konstrukcyjnie jednego budynku mieszkalnego. Zdaniem organu zmiana dachu jednospadowego ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego na dach dwuspadowy ze spadkiem na sąsiednią działkę - drogę dojazdową, jest również niezgodna z § 272 ust. 3 powołanych wyżej warunków technicznych, gdyż "budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5". Organ podkreślił, że nie uwzględnił wniosku inwestora o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], ponieważ wymienione pozwolenie na budowę dotyczyło obiektu, który był i jest przedmiotem prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego I instancji postępowania z tytułu dokonanej samowoli budowlanej i to znacznie wcześniej zanim Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Podkreślono, że inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów, więc zgodnie z art. 48 ust.4 ustawy Prawo budowlane należało wydać decyzję na rozbiórkę wybudowanej samowolnie części obiektu. Decyzją z dnia [...] Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...], natomiast decyzją z dnia [...].Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nakazał Z. Ż. rozbiórkę dokonanej samowolnie nadbudowy budynku gospodarczego (nad częścią istniejącą i dobudowaną) wraz z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej pokrytym blachą trapezową oraz rozbiórkę wykonanego samowolnie tarasu na poziomie poddasza o wymiarach 2,28 m x 7,93 m podpartego na trzech belkach drewnianych. Organ odwoławczy zauważył, że jedynie nadbudowa wraz z dachem dwuspadowym i tarasem wykonana została samowolnie. Nie można natomiast odnieść tego do dobudowy budynku gospodarczego, która została zrealizowana na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl art. 48 ust. 1 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaś zgodnie z ust. 2 tego artykułu, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, możliwe jest przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Organ odwoławczy przypomniał, że inwestor w wyznaczonym przez organ I instancji terminie nie złożył żądanych dokumentów, czego prawną konsekwencją, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, jest nakazanie rozbiórki dokonanej samowolnie nadbudowy. Skoro jednak samowolnie została wykonana jedynie nadbudowa z zadaszeniem i tarasem, tylko w tej części należało nakazać rozbiórkę. Natomiast dobudowa o wymiarach 9,62 x 3,33 m, aczkolwiek wymagała pozwolenia na budowę, wykonana została na podstawie dokonanego w Starostwie Powiatowym zgłoszenia z dnia 26 września 2005 r. co oznacza, że obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 50 i 51, a nie art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę okoliczności posiadania pozwolenia na budowę, organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 28 ust 1 prawa budowlanego omawiane roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor rozpoczął nadbudowę bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organem właściwym w sprawach samowoli budowlanej jest organ nadzoru budowlanego - powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, a organem odwoławczym - wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Właściwości organów w sprawach samowoli budowlanej nie wyłącza fakt wydania pozwolenia na budowę przez organy architektoniczno - budowlane. Dodano, że Urząd Wojewódzki decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania kwestionowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. Ż. zarzucając decyzji organu odwoławczego : 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez doprowadzenie wydaniem skarżonej decyzji do stanu w którym istnieje w stosunku do obiektu budowlanego położonego na działce nr 321 w N. przy ul. P. 2, zarówno ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzja nakazująca jego rozbiórkę, - art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (tekst jedno Dz. U. nr 156, poz.1118 z 2006 roku) poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w sytuacji, gdy inwestor dysponuje już prawomocnym pozwoleniem na budowę tego obiektu. 2) przepisów postępowania: - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. , Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez zakwestionowanie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego podczas funkcjonowania już w obrocie prawnym ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego oraz przez pominięcie faktu, że nieostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Starosty z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania kwestionowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, może być aż do upływu terminu określonego wart. 129 § 2 kpa skutecznie zaskarżona, a w konsekwencji zmieniona lub uchylona. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie oparte zostało na decyzji, co do której nie ma pewności, iż będzie w ogóle funkcjonować w obrocie prawnym, w szczególności jako orzeczenie będące przesłanką innych rozstrzygnięć. - art. 15 oraz art. 127 § 1 kpa, poprzez zanegowanie dwuinstancyjności postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując faktycznym pozbawieniem strony prawa do rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. - art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego dokonanego rozstrzygnięcia. wniósł o stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą ochrony własności jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego w momencie, gdy inwestor posiada już wymagane ostateczne pozwolenie na budowę. Według skarżącego spowodowało to sytuację, w której istnieje w stosunku do tego samego obiektu budowlanego zarówno ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzja nakazująca jego rozbiórkę. Skarżący dowodził, że niczego nie zmienia decyzja Wojewody z dniu [...], stwierdzająca nieważność decyzji Starosty z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania kwestionowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, ponieważ decyzja ta była nieostateczna i wniesione zostało od niej odwołanie. Do dnia złożenia skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał decyzji w przedmiocie rozpoznania wskazanego odwołania, a w konsekwencji decyzja organu pierwszej instancji nie stała się ostateczna, ani wykonalna. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące postępowania zażaleniowego w zakresie dotyczącym współdziałania organów w oparciu o art.106 kpa, skarżący wywiódł, że skoro niedopuszczalnym jest wydanie ostatecznej decyzji rozstrzygającej o prawach stron bez uprzedniego zakończenia postępowania zażaleniowego w przedmiocie zajęcia stanowiska przez organ współdziałający przy wydawaniu decyzji, to tym bardziej niezgodne z prawem jest wydanie decyzji w oparciu o nieostateczną i niepodlegającą wykonaniu decyzję innego organu administracji. Nawet zatem w sytuacji utrzymania w mocy przez organ drugiej instancji decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania kwestionowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięta jest wadą, która uniemożliwia tej decyzji pozostawanie w obrocie prawnym. W tej sytuacji skarżący za niedopuszczalne uznał wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o inną decyzję, w stosunku do której zostało wszczęte i nie zostało jeszcze zakończone postępowanie odwoławcze. Skarżący podkreślił ponadto, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, dlaczego nie przyjął prezentowanej przez niego wykładni. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do powołania podstawy prawnej oraz przytoczeniu literalnego brzmienia przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co jest sprzeczne z art. 107 § 3 kpa. Skarżący zauważył, że podstawą wydania rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 prawa budowlanego jest brak wymaganego pozwolenia na budowę. W jego mniemaniu z treści tego przepisu wynika też, że przesłanka jego zastosowania, tj. brak pozwolenia na budowę, musi występować w momencie wydawania decyzji. Tymczasem skarżący w tej dacie dysponował pozwoleniem na budowę. W jego ocenie przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ze względu na swą prewencyjną funkcję oraz represyjny charakter nie może być interpretowany rozszerzająco. Celem tej regulacji jest ograniczenie "samowoli budowlanej" czyli niedopuszczenie do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem. Służy ona ponadto ochronie interesu publicznego. Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem administracyjnym, wieńczącym całe postępowanie, które ma na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja nie narusza szeregu istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego wartości, jak ochrona środowiska, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury ora prawa osób trzecich. Ustawodawca stanowiąc normę zawartą w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane miał niewątpliwie na celu zapobieganie powstaniu obiektów budowlanych, których inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę, a tym samym przeciwdziałanie sytuacji, w której nie zostało przeprowadzone wskazane wyżej postępowanie i kontrola zgodności inwestycji z obowiązującym prawem. Sytuacja taka nie zachodzi jednak wówczas, gdy w momencie orzekania w przedmiocie samowoli budowlanej inwestor posiada już ostateczne pozwolenie na budowę, a wybudowane lub budowane obiekty są zgodne z warunkami pozwolenia. W takim przypadku zostało przeprowadzone całe postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę oraz kontrola inwestycji pod względem jej zgodności z prawem, planem zagospodarowania przestrzennego itp. Jeżeli inwestycja byłaby niezgodna z prawem, inwestor nie otrzymałby pozwolenia, co spełniałoby dyspozycję normy zawartej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane, nakazującej właściwemu organowi wydanie nakazu rozbiórki tak wybudowanego obiektu. W ocenie skarżącego należy uznać za nieuzasadnione zrównywanie sytuacji prawnej inwestora, który w ogóle nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę lub pozwolenia nie otrzymał, z inwestorem, który posiada wymagane ostateczne pozwolenie na budowę. Budowa zaś nie narusza jego warunków, a jedynie została podjęta z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane. Przyjęcie, że dla stosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane nie ma znaczenia stan prawny w momencie orzekania przez organ o rozbiórce, ale sam fakt podjęcia budowy przed uzyskaniem przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności, pozostałoby też w sprzeczności z założeniem racjonalnego ustawodawcy, który zmierzając do realizacji określonych celów stosuje jedynie niezbędne środki prawne. Przez niezbędność należy rozumieć korzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę praw i wolności jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonanie ograniczenia. Skarżący tłumaczył, że nakazanie rozbiórki wybudowanego obiektu w momencie, gdy inwestor posiada już wymagane ostateczne pozwolenie na budowę, nie zmierza do realizacji celu, którym jest likwidacja stanu niezgodnego z prawem, ponieważ stanu takiego nie ma. Działania te w sposób oczywisty są nieadekwatne i nieproporcjonalne do zaistniałego zagrożenia, które w wyniku uzyskania przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę - nie występuje. Wykonanie decyzji o rozbiórce spowodowałoby konieczność rozbiórki już wybudowanych obiektów, a następnie ponowne ich wybudowanie w oparciu o to samo ostateczne pozwolenie na budowę. Jest oczywiste, iż taka konsekwencja wykładni art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane byłaby sprzeczna z założeniem racjonalności ustawodawcy. Takie rozumowanie prowadziłoby do wniosku, iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane nie zmierza do likwidacji stanu niezgodnego z prawem, lecz zawiera sankcję za podjęcie (rozpoczęcie) budowy przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od wszelkich okoliczności. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć hipotezą art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane także rozpoczęcie robót budowlanych bez wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę, to w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane dokonał by wyraźnego odesłania do art. 28 tejże ustawy. Zdaniem skarżącego przyjąć zatem należy, iż w sytuacji, gdy inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę, rozpoczął budowę z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane, organ nie może wydać decyzji przewidzianej w art. 48 bez uprzedniego "wyeliminowania" z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest użycie w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane zwrotu "w przypadkach innych niż określone w art. 48", wskazującego na objęcie tym unormowaniem stanu faktycznego polegającego na przystąpieniu do wykonania robót budowlanych przed ostatecznością pozwolenia na budowę, skutkującym wydaniem postanowienia o wstrzymaniu rozpoczętych robót budowlanych, jednakże z wyłączeniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane. Inna sytuacja byłaby sprzeczna z założeniem racjonalnego ustawodawcy, który kieruje się określonym systemem wartości i dąży do określonych, celów w tym przypadku do likwidacji stanu niezgodnego z prawem. Nie można natomiast mówić "o stanie niezgodnym z prawem" w przypadku, gdy w momencie orzekania o rozbiórce inwestor posiada wymagane ostateczne pozwolenie na budowę, a wybudowane obiekty są zgodne z wydanym pozwoleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Błędna jest argumentacja skarżącego zmierzająca do wykazania wadliwości zaskarżonej decyzji polegającej na tym, że w dacie orzekania o rozbiórce dysponował ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Teza ta jest konsekwencja równie wadliwego założenia, że roboty budowlane można rozpocząć bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwko takiemu rozumowaniu przemawia w sposób oczywisty treść art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2006r.Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ) według którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31, wymieniające rodzajów budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę oraz określające rodzaje budów i robót budowlanych, których prowadzenie wymaga - w miejsce pozwolenia na budowę - zgłoszenia właściwemu organowi. Takiego zgłoszenia także należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, zaś do ich wykonywania przystąpić można, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W sytuacjach należących do tej ostatniej kategorii właściwy organ może jednak również nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepisy prawa budowlanego zawierają w swojej treści wyczerpujące określenie materialnych i formalnych przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art. 32-35 ustawy), co wyklucza jednocześnie uznaniowość rozstrzygnięć podejmowanych w tym przedmiocie, obligując właściwy organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wymagania ustawowe są spełnione. W świetle omówionych wyżej przepisów "samowolą budowlaną" jest więc trwająca lub już zakończona budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak istotne znaczenie dla procesu budowlanego ma ustawowe wymaganie legitymowania się pozwoleniem na budowę (ewentualnie dopełnienia obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi) wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999r. ( P 2/98 OTK 1999/1/2 ). Podniesiono wówczas, że kończy ono całe złożone postępowanie, u podstaw którego znajdują się cele i wartości pozostające w immanentnym związku z tymi, o których mówi art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał akcentował, ze wydanie pozwolenia na budowę poprzedza sprawdzenie tak istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego wartości jak: ochrona środowiska, bezpieczeństwo i ochrona dóbr kultury, prawa i wolności osób trzecich. Według Trybunału podkreślenia wymaga to, iż zwłaszcza z punktu widzenia ochrony praw osób trzecich istotne znaczenie ma zagwarantowanie właściwej drogi proceduralnej, w ramach której mogą one w pełni dochodzić swoich praw czy szukać ochrony dla swoich interesów faktycznych. Warto wskazać choćby te elementy proceduralne postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które również od inicjatywy stron uzależniają badanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami (art. 35 ust. 2 prawa budowlanego). W ocenie Trybunału pominięcie tej procedury, chociaż prowadzić może do efektów zgodnych z odpowiednimi unormowaniami materialnymi prawa administracyjnego, stanowi zagrożenie dla ochrony praw i wolności tych osób. Również okoliczność związana z rolą, jaką odgrywać może pozwolenie na budowę, wraz z całą towarzyszącą temu rozstrzygnięciu dokumentacją dla dalszych losów wzniesionego obiektu (por. art. 38 ust. 2 prawa budowlanego) przemawia za uznaniem doniosłości - z punktu widzenia porządku publicznego i bezpieczeństwa jednostek - rozstrzygnięcia podejmowanego w tym przedmiocie przez właściwy organ przed rozpoczęciem robót budowlanych. Rozpoznający sprawę sąd argumentację Trybunału Konstytucyjnego całkowicie podziela. Nie może mieć zatem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia fakt, iż w dacie podejmowania decyzji o rozbiórce części budynku skarżący dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Istotnym jest bowiem, że skarżący nie dysponował pozwoleniem na budowę w czasie rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie w jakim orzeczono rozbiórkę części budynku. Całkowitym nieporozumieniem jest przy tym odwoływanie się przez skarżącego do zasad rozpatrywania zażalenia w postępowaniu uzgodnieniowym opartym na art.106 kpa. Współdziałanie organów administracji o jakim stanowi powołany przepis ma miejsce wówczas, gdy określony problem nie może być z powodów prawnych rozwiązany przez jeden podmiot administracji publicznej z uwagi na to, że jego rozwiązanie nie mieści się w pełni w zakresie działania jednego podmiotu lecz należy do zakresu działania jednego lub więcej podmiotów traktowanych łącznie. Organ współdziałający powoływany jest zatem do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej zawisłej już przed innym organem. Uczestniczy on jedynie w czynnościach biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest natomiast organem prowadzącym podstępowanie w odrębnej samodzielnej sprawie administracyjnej (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją Artura Mudreckiego - Ośrodek doradztwa i doskonalenia kadr spółka z o.o. Gdańsk 2008 str. 254 ). Oczywiście pomiędzy organami nadzoru budowlanego, które są właściwe w sprawach samowoli budowlanej (art. 83 ust. 1 prawa budowlanego), a organami architektoniczno budowlanymi właściwymi do wydania pozwolenia na budowę nie zachodzi żadne współdziałanie w powyższym sensie. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że już w dacie orzekania przez organ odwoławczy funkcjonowała decyzja Wojewody z dnia [...], na mocy której została stwierdzona nieważność decyzji Starosty z dnia [...] Na rozprawie przed sądem skarżący wyjaśnił natomiast, że jego odwołanie nie zostało uwzględnione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a skarga na to rozstrzygnięcie nie była składana. Ponieważ skutki stwierdzenia nieważności mają charakter ex tunc oznacza to, że wspomniana decyzja Starosty nie wywołała żadnego skutku prawnego. Z powyższych powodów akceptacji nie może znaleźć także zarzut naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 2 i 64 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W powołanym wyroku, a także w wyroku z dnia 26 marca 2002r. ( SK 2/01 OTK – A 2002/2/15 ) Trybunał Konstytucyjny wyczerpująco wyjaśnił zagadnienia zgodności art. 48 ustawy - Prawo budowlane z konstytucyjnymi zasadami praworządnego państwa i ochrony prawa własności (art.2 i 64 ust.2 Konstytucji ), a także odniósł się do wynikającej z art. 31 ust. 3 przesłanki "konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie", wskazując wartości konstytucyjne, które usprawiedliwiają wprowadzenie ograniczeń: konieczność zagwarantowania porządku publicznego, ochrony środowiska, ochrony praw lub wolności innych osób. Równie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 48 prawa budowlanego. W powołanym już wyroku z dnia 26 marca 2002r SK 2/01 OTK – A 2002/2/15 ) Trybunał Konstytucyjny jasno wykazał, że nakaz rozbiórki, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest "dodatkową karą", ale środkiem nadzoru rozumianym jako instytucja materialnego prawa administracyjnego, gwarantująca poszanowanie porządku prawnego i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Wbrew oczekiwaniom skarżącego nakazu rozbiórki nie można traktować jako represji karnoadministracyjnej, lecz jako środek mający na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Naruszającego prawo obciąża ryzyko skutków w postaci przywrócenia stanu poprzedniego, czyli stanu poprzedzającego naruszenie prawa. Osoba dopuszczająca się naruszenia ustanowionych wymagań musi liczyć się z tym, że Państwo nie będzie respektować bezprawnych faktów dokonanych i legalizować naruszeń prawa, ale skutecznie wymusi restytucję stanu zgodnego z prawem. Mimo tak jednoznacznej oceny samowoli budowlanej w orzecznictwie administracyjnym, podzielonym także przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 21 września 2008r. P 46/08 OTK-A 2009/160/1276) powszechny jest pogląd, że zasadą powinna być jednak legalizacja samowoli budowlanej, a wydanie nakazu jej rozbiórki powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych. Przyjmuje się bowiem, że rozbiórka przynosi więcej szkody niż pożytku. Stad też organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawdzenia możliwości legalizacji każdej samowoli budowlanej przed wydaniem decyzji o jej rozbiórce. Wynik tego postępowania pozbawiony jest znamion uznania administracyjnego, co oznacza, że zawsze, gdy spełnione są przesłanki legalizacji, organ ma obowiązek odstąpić od wydania decyzji rozbiórkowej. Należy jednak podkreślić, że nakazanie rozbiórki części budynku w niniejszej sprawie nie jest spowodowane niemożliwością legalizacji samowoli, ale niewykonaniem obowiązków nałożonych na inwestora przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], którym na podstawie art. 48 ust.2 prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy budynku gospodarczym i na podstawie ust. 3 tego przepisu nakazał przedstawienie w terminie do dnia 31 grudnia 2009r. dokumentów pozwalających na ich legalizację. Ponieważ skarżący nie wywiązał się z tego obowiązku, czym uniemożliwił przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, oczywistą tego konsekwencją był nakaz rozbiórki części budynku, co jasno wynika z art. 48 ust. 4 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust.1. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, według którego samowola budowlana o jakiej mowa w art. 48 ust.1 ustawy prawo budowlane nie obejmuje w tym przypadku robót budowlanych, które zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 26 września 2005r. Słusznie organ wywiódł, że w stosunku do wykonanej dobudowy zastosowanie powinien znaleźć art. 51 prawa budowlanego. Zauważyć jednak należy, że stanowisko, stosownie do którego w każdym przypadku fakt zgłoszenia robót budowlanych wyklucza uznanie ich za wykonane w warunkach samowoli budowlanej, nie może być przyjmowane bezkrytycznie. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2004r. ( OSK 108/04 ONSAiWSA 2004/1/26 ) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zwrócił uwagę, że jeśli nawet przyjmie się pogląd, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane bez wymaganego zgłoszenia, to jednak są sytuacje graniczne gdy konieczne jest dokonanie oceny, czy mimo zgłoszenia obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Taki przypadek może wystąpić zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor wprawdzie zgłasza wykonanie określonych robót, ale rzeczywistym jego zamiarem jest wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, przy czym okoliczności sprawy wskazują, że celem tego działania jest obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie nie ulega wątpliwości, na co trafnie zwróciły uwagę organy I i II instancji, że określona w zgłoszeniu dobudowa była w istocie rzeczy budową, wymagającą pozwolenia na budowę. Jednak skoro wspomniana dobudowa została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem, nie można uznać jej za samowole budowlaną. Istotne zastrzeżenia budzi natomiast postępowanie Starosty, który nie zgłosił sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt.1 prawa budowlanego, mimo ewidentnie wadliwego zgłoszenia. Jest to działanie niezrozumiałe i nie znajdujące żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego. Ocena ta pozostaje jednak bez wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.