II SA/Lu 298/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi D. K. i S. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz D. K. i S. K. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. ([...]), wydanym po rozpatrzeniu zażalenia D. K. i S. K. (skarżących, strony) na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. udziału [...] części w prawie użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], [...], [...] oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obr. [...] ark. [...]), dla którego Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] w prawo własności tego gruntu, Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wynika z akt sprawy i treści zaskarżonego postanowienia, organ I instancji odmówił wydania żądanego zaświadczenia, wskazując na treść art. 219 k.p.a. i stwierdzając, że działka nr [...] nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: ustawy przekształceniowej). Jest ona zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi oraz budynkiem garaży. Liczba lokali niemieszkalnych jest większa niż liczba lokali mieszkalnych, w związku z powyższym przedmiotowa nieruchomość nie ulega przekształceniu na podstawie przepisów powyższej ustawy. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucili naruszenie art. 1a ustawy przekształceniowej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której nieruchomość spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 powyższej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zsumowaniu podlega ogólna ilość lokali mieszkalnych i garaży we wszystkich budynkach. Ich zdaniem doszło też do naruszenia art. 7, art 77 § 1 i 2, art. 61 i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego stanu faktycznego istniejącego na terenie nieruchomości. Skarżący domagali się uchylenia postanowienia w całości i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez wydanie zaświadczenia, ewentualnie uchylenia postanowienia w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na brzmienie art. 1 i art. 4 ustawy przekształceniowej. Zestawił je z treścią art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Podkreślił, że zaświadczenie, o którym mowa w k.p.a. jest wydawane na wniosek, wydaje je organ administracji publicznej, nie ma charakteru prawotwórczego i jest wydawane na podstawie dostępnej organowi wiedzy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej albo dokonywania ustaleń faktycznych. Natomiast zaświadczenia w trybie ustawy przekształceniowej mogą być wydawane z urzędu, mają charakter prawotwórczy, zaś w aktach dostępnych organowi brak jest dokumentów potwierdzających skrócenie okresu pobierania opłaty przekształceniowej. W ocenie organu, takie cechy przedmiotowego zaświadczenia wykraczają poza charakter prawny zaświadczeń wydawanych na podstawie k.p.a. Na skutek przekształconego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tworzy ono bowiem nową sytuację prawną, z której wywodzone są uprawnienia zarówno dla Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz dla nowego właściciela nieruchomości gruntowej. Takie zaświadczenie potwierdza fakty nie wynikające z dostępnych organowi akt i opiera się jedynie na zapisach ustawy przekształceniowej. W ocenie Wojewody, skoro zaświadczenie w trybie ustawy przekształceniowej nie ma charakteru zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a., to odmowa jego wydania nie powinna następować w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 219 k.p.a., a spór co do przekształcenia winien być rozstrzygany przed sądem cywilnym. Organ odwoławczy przywołał treść art. 4 ust. 4 oraz art. 4a ustawy przekształceniowej i na ich podstawie stwierdził, że jest organem wyższego stopnia w stosunku do nieruchomości stanowiących dotychczas własność Skarbu Państwa, ale tylko w przypadku rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej sprawy opłaty przekształceniowej. Nie ma natomiast kompetencji do rozpatrywania środków odwoławczych od orzeczeń w przedmiocie przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności. Wobec tego organ uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw z art. 144 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. D. K. i S. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. przez niedopełnienie przez organ obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej i zaniechanie dokonania oceny stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnej analizy czy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym zachodzą przesłanki do przyjęcia, że doszło do przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa w prawo własności tego gruntu, brak analizy w zakresie powierzchni użytkowej poszczególnych budynków znajdujących się na terenie nieruchomości i funkcji lokali znajdujących się w tych budynkach, błędne przyjęcie, że nieruchomość nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy przekształceniowej; - art. 76 § 1 k.p.a. przez pominięcie danych zawartych w księdze wieczystej, mającej moc dokumentu urzędowego, z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki wymagane do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności; - art. 105 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w związku z powołanym przez organ administracji brakiem właściwości i kompetencji w zakresie rozpoznania zażalenia na postanowienie organu I instancji, podczas gdy Wojewoda jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia; - art. 217 i 218 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 218 § 2 i potwierdzenia faktu albo stanu prawnego wynikających nie tylko z prowadzonej ewidencji, rejestrów, a także innych danych znajdujących się w posiadaniu organu wydającego zaświadczenie, w szczególności w zakresie funkcji przedmiotowych budynków i gruntu zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a.; - art. 4a ustawy przekształceniowej przez niewłaściwą wykładnię przepisu i przyjęcie stanowiska, iż Wojewoda nie posiada delegacji do rozpatrywania zażaleń lub odwołań od orzeczeń organu I instancji w przedmiocie przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności oraz przyjęcie, że kompetencja Wojewody w tym zakresie ogranicza się do rozstrzygania spraw dotyczących opłaty przekształceniowej; - art. 65 § 1 k.p.a. przez brak wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy w sytuacji, w której Wojewoda uznał, że jest organem niewłaściwym. - art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanego przepisu; - art. 1a ustawy przekształceniowej przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość przy ul. [...] [...] w [...] nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanego przepisu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, a nadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że nieruchomość, w obrębie której znajduje się lokal i garaż skarżących, położna przy ulicy [...], [...] [...] jest zabudowana budynkami mieszkalnymi i ciągiem garaży w taki sposób, że: - nieruchomość przy ulicy [...] stanowi budynek mieszkalny z 16 mieszkaniami i 8 garażami; - nieruchomość przy ulicy [...] stanowi budynek mieszkalny z 32 mieszkaniami i 16 garażami; - nieruchomość przy ulicy [...] stanowi budynek oznaczony zgodnie z treścią księgi wieczystej jako "ciąg garaży o numerze [...]" (45 sztuk) - dwa skrajne garaże to wiaty śmietnikowe, które stanowią część wspólną nieruchomości; - ogólna powierzchnia ww. nieruchomości to 4191, 98 m2 (w tym budynek b - 1183, 64m2; budynek c - 2340, 54 m2; budynek d - 667,80 m2); - powierzchnia użytkowa budynku d oznaczonego jako ciąg 45 garaży, wynosi 667,80 m2 - a zatem powierzchnia budynku przy ul. [...] d nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (łączna powierzchnia to 4191, 98 m2). Powyższy stan został ujawniony w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości i jest znany organom administracji z urzędu. W ocenie skarżących, organ pominął przepis art. 1a ustawy przekształceniowej, który precyzuje, że przepisy ustawy stosuje się do gruntów zabudowanych budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, gdy powierzchnia położonych na nich innych budynków, obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Przesłanka ta jest w sprawie spełniona, podobnie jak przesłanka wynikająca z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, stosownie do którego przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, wraz m. in. z garażami. Skarżący zakwestionowali też stanowisko, że sprawa powinna być rozstrzygana w trybie powództwa cywilnego. Kwestia zweryfikowania rodzaju zabudowy znajdującej się na terenie nieruchomości i przeznaczenia poszczególnych lokali w pełni mieści się w ich ocenie w kompetencjach organów administracji. Stosownie do art. 4a ustawy przekształceniowej, organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących gruntów, stanowiących przed dniem przekształcenia własność Skarbu Państwa, jest wojewoda. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Poparł stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 maja 2021 r. sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie ze wskazanych w niej zarzutów dotyczą wprost zaskarżonego postanowienia, a tym samym nie są objęte kognicją Sądu w niniejszym postępowaniu. Wykraczają one dalece poza treść kontrolowanego postanowienia, które ma charakter wyłącznie formalny. Dotyczy to również wniosków skargi, bowiem w ramach rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd nie jest władny, jak chcą tego skarżący, uchylić postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, bo zasadność tego postanowienia (o charakterze merytorycznym) nie jest objęta przedmiotem sporu. Byłoby tak jedynie wówczas, gdyby kontroli legalności podlegało merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Rzeczą Sądu jest rozstrzygnięcie o zasadności umorzenia przez organ – Wojewodę postępowania odwoławczego, zainicjowanego przez skarżących na postanowienie Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa w prawo własności. Problematyka zaświadczeń została uregulowana w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej jako k.p.a. Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą domagania się przez skarżących wydania zaświadczenia były przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Na mocy art. 1 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa. Zaświadczenie to zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zd. 1). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 (tj. opłaty jednorazowej) i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (tj. wniosku o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty w drodze decyzji) oraz stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 4 i 5 ustawy). Pomimo akcentowanych różnic odnośnie do charakteru zaświadczeń wydawanych w trybie ustawy przekształceniowej nie może budzić wątpliwości fakt, że jest to instytucja znana i zdefiniowana w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego (art. 217 i nast.; dalej: k.p.a.). Ustawa przekształceniowa operuje siatką pojęciową właściwą ustawie – Kodeks podstępowania administracyjnego, gdy chodzi zwłaszcza o instytucję zaświadczenia oraz jej istotę, a także wskazując chociażby w art. 4a na organ wyższego stopnia w stosunku do organów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 jako właściwe do wydawania zaświadczeń (art. 17 k.p.a.). Ponadto z ustawy przekształceniowej nie wynika, że ustawodawca wyłączył stosowanie k.p.a. w sprawach regulowanych tą ustawą (w szczególności w sprawach wydawania zaświadczeń). Nie zawiera ona bowiem przepisu, który o takim wyłączeniu by stanowił, a odwoływanie się do siatki pojęciowej właściwej dla k.p.a. oznacza, że ustawa ta ma zastosowanie w sprawach podlegających regulacjom ustawy przekształceniowej (o ile jej przepisy nie stanowią inaczej). To zaś musi prowadzić wprost do wniosku (wywodzonego z art. 219 k.p.a. i art. 4a ustawy przekształceniowej), że na postanowienie organu I instancji w sprawie odmowy wydania zaświadczenia przysługuje zażalenie, które – w realiach niniejszej sprawy – winno zostać rozpoznane merytorycznie przez wojewodę jako organ wyższego stopnia w sprawach dotyczących gruntów stanowiących przed dniem przekształcenia własność Skarbu Państwa. Jest to w istocie przepis szczególny, który wskazuje wojewodę jako organ właściwy dla tej kategorii spraw, odróżniając je w ten sposób od spraw, w których organem wyższego stopnia będzie samorządowe kolegium odwoławcze (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy przekształceniowej i art. 17 pkt 1 k.p.a.). Nie sposób też znaleźć uzasadnienie dla stanowiska, że art. 4a ustawy przekształceniowej zawęża kompetencje wojewody wyłącznie do wydawania decyzji w sprawie opłaty przekształceniowej. Z kolei stwierdzenie (jak najbardziej zasadne), że powstałe spory o prawo do przekształcenia rozstrzygają sądy powszechne (cywilne) w żadnym razie nie pozostaje w kolizji z zaprezentowaną powyżej oceną. Takie roszczenie powstaje jednak dopiero wówczas, gdy wyczerpany zostanie tok instancyjny postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia będzie miało charakter ostateczny. Z tych względów stanowisko Wojewody o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego wszczętego przez D. K. i S. K. jest pozbawione racji. W sytuacji zresztą niedopuszczalności zażalenia organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdza w drodze postanowienia jego niedopuszczalność, nie zaś umarza postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe. Uwaga ta nie jest jednak wiodąca i szczególnie istotna, wobec zasadniczych przyczyn (przedstawionych wyżej), dla których stanowisko organu zostało ocenione jako nieprawidłowe. Rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie więc rozpoznanie zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, a tym samym i rozstrzygnięcie o zasadności wniosku strony o wydanie zaświadczenia. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265). Na zasądzoną od organu kwotę [...]zł składają się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie [...]zł.