II SA/Lu 3/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] sierpnia 2009 r., nakazującą A. S. dokonanie rozbiórki fundamentów betonowych pod baterię czterech silosów zbożowych oraz dwóch silosów zbożowych (o pojemności 96 ton każdy), dla czasowego magazynowania śruty rzepakowej, śruty słonecznikowej i otrębów pszennych, znajdujących się na działce nr 108/9 w miejscowości S. Mały, gm. Chełm oraz uporządkowanie terenu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że w dniu 8 sierpnia 2009 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę budowy baterii czterech silosów na zboże, prowadzonej na działce nr 108/9 w miejscowości S. Mały, gm. Chełm, w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 24 października 2007 r., udzielone A. S. przez Starostę Chełmskiego. W trakcie kontroli stwierdzono, że parametry techniczne ustawionych zbiorników różnią się od parametrów zbiorników wskazanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Odstępstwa polegają na zmianie całkowitej wysokości z projektowanych 1085 cm na 980 cm. Na zmianę wysokości zbiorników i ich kubatur inwestor nie uzyskał pozwolenia. Stwierdzono ponadto, że odległość ustawionych silosów od granicy działki sąsiedniej, oznaczonej numerem 108/3, wynosi 3,55 m. Na działce nr 108/3 prowadzona jest – w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 17 września 2007 r., udzielone A. i M. M. - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek ten usytuowany jest w odległości 5 m od ogrodzenia obu działek oraz 8,30 m od silosów na zboże na działce nr 108/9. Projekt budynku przewiduje okno w ścianie od strony silosów. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, postanowieniem z dnia 3 października 2008 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie silosów na działce nr 108/9. Następnie decyzją z dnia 18 listopada 2008 r. organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora A. S. do sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2009 r. projektu budowlanego zamiennego. Inwestor złożył w wyznaczonym terminie projekt budowlany zamienny, organ pierwszej instancji stwierdził jednak w nim nieprawidłowości i zobowiązał inwestora do ich usunięcia oraz uzupełnienia projektu o projekt zagospodarowania terenu sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), z uwzględnieniem § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.). Wobec przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego naruszającego § 8 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. organ pierwszej instancji uznał, że obowiązek nałożony decyzją z dnia 18 listopada 2008 r. nie został wykonany i nakazał rozbiórkę wykonanych fundamentów i silosów. W ocenie organu odwoławczego nakaz rozbiórki jest prawidłowy, ponieważ usytuowanie baterii czterech silosów narusza powołany przepis § 8 rozporządzenia, który stanowi, że odległość silosów na zboże i pasze, o pojemności większej niż 100 ton, powinna wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz co najmniej 5 m od granicy działki sąsiedniej. Usytuowanie silosów na działce nr 108/9 uniemożliwia doprowadzenie baterii silosów do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy uznał także, że wprawdzie nie można sumować pojemności silosów – co uczynił organ pierwszej instancji - to jednak nie ulega wątpliwości w sprawie niniejszej, iż każdy z silosów zbożowych na działce nr 108/9 posiada pojemność powyżej 100 ton (119,51 ton pszenicy). W skardze na powyższą decyzję A. S. wniósł o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 8 oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 51 ust. 5 w zw. z § 8 rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. poprzez uznanie, iż inwestor nie wykonał obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego pomimo, iż przedstawienie projektu z uwzględnieniem § 8 ww. rozporządzenia nie było wykonalne oraz wymóg taki nie był zgodny z powołanymi przepisami oraz art. 51 ust. 3 poprzez uznanie, że zmiana wysokości zbiorników na zboże stanowi istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ wadliwie przyjął, iż każdy silos posiada większą niż 100 ton pojemność, nie zbadał bowiem, na jaki materiał silos jest przeznaczony. Z decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznacznie wynika, iż pozwolenie na budowę obejmowało silosy przeznaczone do magazynowania śruty rzepakowej, śruty słonecznikowej i otrębów pszennych o pojemności 96 ton każdy, nie zaś do magazynowania pszenicy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci decyzji administracyjnych dotyczących robót budowlanych związanych z wykonaniem budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr 108/3. Sąd postanowieniem zapadłym tego dnia na rozprawie postanowił dopuścić dowody uzupełniające z dokumentów w postaci decyzji Starosty Chełmskiego z dnia 1 grudnia 2009 r. nr BG.7355/87/09, uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę budynku na działce nr 108/3 oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 18 stycznia 2010 r., odmawiającej uchylenia decyzji nakładającej na A. i M. M. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Zaskarżona decyzja narusza powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., nie zostały bowiem należycie wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy i nie został ustalony stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest poza sporem, że decyzją Starosty Chełmskiego z dnia 24 października 2007 r., udzielone zostało skarżącemu pozwolenie na budowę baterii czterech silosów o określonych wymiarach oraz że skarżący odstąpił od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, obniżył bowiem wysokość silosów objętych pozwoleniem na budowę. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, a to m.in. jego kubatury i wysokości, co miało miejsce w sprawie niniejszej i co jest rzeczą bezsporną. Wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych było zatem uzasadnione. W postępowaniu tym należało ocenić, czy można rozpoczętą na podstawie pozwolenia na budowę inwestycję dokończyć, czy też nie. Innymi słowy, czy dokonane przez inwestora zmiany konstrukcyjne obiektu budowlanego nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Aby dokonać takiej oceny prawidłowo zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie decyzją z dnia 18 listopada 2008 r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz określił termin wykonania tego obowiązku. W takiej sytuacji kolejnym etapem postępowania jest weryfikacja wykonanych przez inwestora obowiązków. Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy, po upływie terminu określonego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku oraz wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, właściwy organ zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zatem koniecznymi przesłankami zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przez organ jest jego sporządzenie i złożenie w zakreślonym terminie oraz - co istotne - jego zgodność z przepisami prawa. Natomiast w sytuacji, kiedy projekt taki nie zostanie sporządzony lub nie będzie on zgodny z przepisami prawa, organ będzie zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu bądź jego doprowadzenie do stanu poprzedniego. W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny budowy baterii czterech silosów nie może zostać zatwierdzony z uwagi na jego sprzeczność z prawem. Z takim stanowiskiem organów nie można jednakże się zgodzić. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do takiego ustalenia. W tym zakresie wskazać należy, iż do budowy baterii czterech silosów zbożowych zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako "rozporządzenie". Zgodnie z § 8 rozporządzenia odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej: 1) od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich - 15 m, 2) od innych budynków - 8 m, 3) od biogazowi - 15 m, 4) od składu węgla i koksu - 15 m, 5) od granicy działki sąsiedniej - 5 m. Przepis ten określa odległości minimalne, jakie należy zachować przy sytuowaniu silosów o pojemności większej niż 100 ton. W związku z tym podstawową kwestią jest ustalenie pojemności projektowanych silosów. Okoliczność ta nie została w sprawie niniejszej prawidłowo ustalona. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w aktach sprawy brak decyzji o pozwoleniu na budowę silosów na działce nr 108/9, co nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jakie parametry silosów wskazane zostały w projekcie budowlanym, zatwierdzonym tą decyzją. W protokole kontroli budowy, dokonanej w dniu 8 sierpnia 2008 r. (k. 11 akt adm.) wskazano, że ładowność silosu wynosi 96 ton, natomiast pojemność - 187 m3. Całkowita pojemność baterii czterech silosów określona została na 384 tony. Parametry te przytoczył następnie organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 5 sierpnia 2009 r., nakazującej rozbiórkę dwóch silosów oraz fundamentów pod baterię czterech silosów. W aktach brak również projektu budowlanego zamiennego, nie ulega jednak wątpliwości, że projekt dotyczył silosów o ładowności określonej przez projektanta na 96 ton każdy. Prawidłowe jest stanowisko organu drugiej instancji, że nie ma podstaw do sumowania pojemności poszczególnych silosów i określania na tej podstawie ich odległości od obiektów i miejsc wskazanych w § 8 rozporządzenia. Obowiązek sumowania pojemności poszczególnych silosów w przypadku budowy baterii silosów w żaden sposób nie wynika z treści § 8 rozporządzenia. Odmienna wykładnia tego przepisu, przedstawiona w piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 listopada 2008 r. nie znajduje uzasadnienia. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że każdy z czterech silosów ma pojemność powyżej 100 ton. Ustalenie to nie zostało przez organ drugiej instancji w ogóle uzasadnione i nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym . W aktach znajdują się wprawdzie obliczenia dokonywane przez organ pierwszej instancji, należy jednak zauważyć, że obliczenia te dotyczą jedynie pszenicy, jęczmienia i owsa, a organy obu instancji w swoich decyzjach wskazały, że silosy, o które chodzi w sprawie przeznaczone są do magazynowania śruty rzepakowej, śruty słonecznikowej oraz otrębów pszennych. Podkreślenia wymaga, że przepis § 8 rozporządzenia określa wielkość silosów nie z pomocą ich objętości, wyrażonej w metrach sześciennych, lecz pojemności wyrażonej w tonach. Nie ulega wątpliwości, że silos o określonych gabarytach zewnętrznych (a w konsekwencji o ściśle określonej objętości wyrażonej w metrach sześciennych) może mieć różną pojemność maksymalną w rozumieniu przepisu § 8 rozporządzenia, w zależności od wagi 1 m3 przechowywanego w nim produktu. Oznacza to, iż nie można dokonywać obliczenia pojemności silosu w oparciu o ciężar własny produktów innych niż te, dla których przechowywania silos został zaprojektowany. Przyjąć należy, że to producent silosu lub jego projektant (w zależności od konstrukcji) określa jego pojemność oraz pozostałe parametry techniczne. Organ nadzoru jest uprawniony do badania zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami, w tym także do badania, czy zachowane zostały wymogi określone w § 8 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie wyjaśnił jednak, dlaczego uznał, że określenie w zatwierdzonym projekcie budowlanym pojemności poszczególnych silosów jest wadliwe, co powoduje naruszenie wymagań określonych w przepisach. Nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Nie odniósł się także w ogóle do przeznaczenia silosów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza w tym zakresie przepis art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje wskazanie w uzasadnieniu faktycznym faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem koniecznym prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Brak wyczerpujących ustaleń we wskazanym zakresie nie pozwalał na prawidłową ocenę, czy zachowane zostały wymogi określone w § 8 rozporządzenia, a w konsekwencji, czy istnieją podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nieoceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze, że organ ten, dla oceny zachowania wymogów określonych w § 8 rozporządzenia, przyjął łączną pojemność wszystkich czterech silosów, co jak wykazano wyżej, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. W tej sytuacji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny uzupełnić materiał dowodowy przez dołączenie do akt projektu budowlanego oraz projektu budowlanego zamiennego, co pozwoli na jednoznaczne ustalenie parametrów i przeznaczenia silosów. Wyjaśnią organy, w jaki sposób określona powinna być pojemność silosów i szczegółowo uzasadnią swoje stanowisko w tym zakresie, z uwzględnieniem zawartej w niniejszym wyroku oceny prawnej. W razie potrzeby zasięgną organy stosownych informacji od producenta silosów, w szczególności co do przeznaczenia silosów objętych projektem budowlanym zamiennym, przedłożonym przez inwestora w sprawie niniejszej oraz przewidywanej pojemności każdego z silosów, wyrażonej w tonach, co pozwoli na ocenę zachowania wymogów określonych w § 8 rozporządzenia. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji zostało oparte na art. 152 tej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącego na podstawie art. 209 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).