II SA/Lu 3/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi J. C., A. L. i W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu należności za usługi opiekuńcze uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta [...] z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. C., A. L. i W. L. od decyzji Wójta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie ustalenia obowiązku zwrotu przez J. C., A. L. i W. L. kwoty [...]zł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu zwrotu kwoty należności, ustaliło obowiązek zwrotu kwoty należności na dzień następujący po dniu doręczenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponadto w pozostałej części zaskarżoną decyzję pozostawiło bez zmian. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Powyżej opisaną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wójt [...] ustalił obowiązek zwrotu przez J. C., A. L. i W. L. kwoty [...]zł. Rozpatrując odwołanie wniesione przez J. C., A. L. i W. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na: 1) osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej; 2) spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej; 3) małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej - jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 104 ust. 1 powyższej ustawy, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, że decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wydaną z upoważnienia Wójta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., zostały przyznane W. L. usługi opiekuńcze na okres od dnia 1 czerwca 2006 r. do dnia 30 listopada 2006 r. Odpłatność za przyznane usługi została ustalona na kwotę [...]zł miesięcznie. W. L. zmarła w dniu [...] grudnia 2006 r. Odpłatność za usługi opiekuńcze nie została uregulowana w całości przez świadczeniobiorcę. Pozostała do zapłaty kwota [...]zł. Zdaniem organu odwoławczego wobec tego, że W. L. była wdową i sama prowadziła gospodarstwo domowe, możliwe było ustalenie obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na świadczenie usług opiekuńczych od spadkobierców z masy spadkowej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w L. I Wydział Cywilny stwierdził, że spadek po W. L. nabyli synowie W. K. L. i A. E. L. oraz córka J. S. C. po 1/3 części każde z nich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w dniu [...] października 2009 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie zwrotu wydatków poniesionych na świadczenie usług opiekuńczych na rzecz W. L.. Następnie po pięciu latach, w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. kierownik OPS w P. (omyłkowo w decyzji wskazano, że w [...]) ponownie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu wydatków poniesionych na świadczenie usług opiekuńczych na rzecz W. L.. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu zarzutów organ drugiej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie mamy do czynienia z przedawnieniem. Zgodnie z art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, należności o których mowa w ust. 1 (należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń) ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Zdaniem organu odwoławczego przepisu tego nie można odnosić do decyzji przyznającej W. L. usługi opiekuńcze i ustalającej za nie odpłatność, lecz punktem wyjścia do liczenia terminu przedawnienia jest decyzja wydana w myśl art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustalająca wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu. Taką decyzją ustalającą jest - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze - zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji, a dniem od którego będzie liczony bieg przedawnienia jest dzień wydania, podjętej w wyniku rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, ostatecznej decyzji w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo obciążył obowiązkiem zwrotu przedmiotowych wydatków dzieci zmarłej, które nabyły spadek, tj. spadkobierców: J. C., A. L. i W. L.. Wobec braku działu spadku ponoszą oni solidarną odpowiedzialność za długi spadkowe zgodnie z art. 1034 § 1 kc. Podkreśliło jednocześnie, że wprawdzie od podjęcia działań przez organ w kwestii zwrotu wydatków poniesionych na świadczenie usług opiekuńczych na rzecz W. L. do wydania zaskarżonej decyzji minął bardzo długi okres czasu i organ prowadził sprawę bardzo opieszale, jednakże na gruncie ustawy o pomocy społecznej brak jest przepisów, które nie pozwalałyby na wydanie decyzji w trybie art. 104 ust. 3 powyższej ustawy po upływie kilku lat od śmierci świadczeniobiorcy. Na marginesie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie w dniu [...] października 2009 r., więc kolejne powiadomienie z dnia [...] maja 2014 r. o wszczęciu (już wszczętego) tego samego postępowania nie ma żadnego uzasadnienia. Zdaniem organu odwoławczego nie wpływa to jednak na ocenę podjętej decyzji. Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu zarzutu błędnego pouczenia organ odwoławczy wskazał, że Kierownik OPS w P. nie podejmuje decyzji we własnym imieniu lecz z upoważnienia właściwego w sprawach pomocy społecznej organu, jakim jest w niniejszej sprawie Wójt [...] i nie jest błędem pouczenie, że odwołanie przysługuje za pośrednictwem Wójta [...] (czyli organu który wydał decyzję w pierwszej instancji). Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. C., A. L. i W. L.. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali szczegółowo stan sprawy oraz wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu, ponadto nie dostrzegło, że wydając decyzję Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. powołał "stare" brzmienie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący podkreślili, że organ wymienił jedynie kwotę, którą zobowiązani są zwrócić - [...] zł, nie wyjaśniając skąd wzięła się powyższa kwota. Ponadto zdaniem skarżących należności określone w art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna, a nie od decyzji w sprawie zwrotu należności. Skarżący wskazali również, że decyzje w sprawach pomocy społecznej należących do zadań gminy, wydaje kierownik OPS we własnym imieniu, a nie w imieniu wójta. Na marginesie - odnosząc się do decyzji z dnia [...] maja 2006 r., przyznającej W. L. usługi opiekuńcze na okres od dnia 1 czerwca 2006 r. do dnia 30 listopada 2006 r. - wskazali, że nie prowadziła ona gospodarstwa rolnego i nie posiadała gruntów rolnych w 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, choć nie wszystkie podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że źródłem obowiązku zwrotu wydatków z tytułu usług opiekuńczych świadczonych na rzecz W. L. jest decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wydana z upoważnienia Wójta [...] z dnia [...] maja 2006 r. przyznająca W. L. usługi opiekuńcze na okres od dnia 1 czerwca 2006 r. do dnia 30 listopada 2006 r. W tym miejscu podkreślić należy, że niezasadne są wskazane w skardze zarzuty dotyczące prawidłowości wydania powyższej decyzji. Decyzja jest ostateczna i nie podlega badaniu w postępowaniu dotyczącym ustalenia obowiązku zwrotu wydatków przez spadkobierców W. L.. Podstawą wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji jest art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej stanowiący o zasadzie ponoszenia odpłatności z masy spadkowej za świadczenie pomocy społecznej i określający zakres przedmiotowy i podmioty tej pomocy, odnoszący się do sytuacji, w której koszty udzielonej pomocy mającej charakter usług odpłatnych zostały określone za życia świadczeniobiorcy w ostatecznej decyzji administracyjnej. W rozpoznanej sprawie organy orzekające ustaliły, że J. C., A. L. i W. L. - spadkobiercy W. L. są zobowiązani do zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej na rzecz W. L. z tytułu usług opiekuńczych w kwocie [...]zł. Zdaniem Sądu zasadny jest zarzut skarżących dotyczący braku uzasadnienia wysokości kwoty - [...] zł. Wskazana kwota została ustalona przez organ pierwszej instancji, a ustalenie to zostało zaakceptowanie w decyzji przez organ drugiej instancji. Z decyzji z 2006 r. wynika, że odpłatność za usługi opiekuńcze została ustalona na kwotę [...]zł miesięcznie od 1 czerwca do 30 listopada 2006 r. Skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. zostali poinformowali o zaległości w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w kwocie [...]zł. Z akt sprawy wiadomo również, że skarżąca J. C. dokonała wpłaty na poczet powyższych należności w kwocie [...]zł. Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak w jaki sposób kwota [...]zł została wyliczona, gdy tymczasem jest to najistotniejszy element decyzji, który powinien być szczegółowo w decyzji obliczony i wyjaśniony. Tym samym organ naruszył treść art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Dlatego też właśnie organ odwoławczy winien był rozpatrując odwołanie przede wszystkim wyjaśnić tę sprawę, w szczególności, że skarżący podnosili ten zarzut w odwołaniu . Ponadto, co do sformułowanego przez skarżących zarzutu przedawnienia, wskazać należy, że przepis art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że należności o których mowa w ust. 1 (należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń) ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Z przepisu tego wynika w sposób niewątpliwy, że odnosi się on do decyzji określającej wysokość należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, dotyczy zatem decyzji z dnia 23 czerwca 2014 r. będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Określony w tym przepisie 3 - letni termin przedawnienia z całą pewnością nie dotyczy - jak chcą tego skarżący - decyzji o przyznaniu świadczenia w formie usług opiekuńczych, czyli wskazywanej w skardze decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Podkreślić należy jednocześnie, że przedawnienie z art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zostało wprowadzone ustawą nowelizacyjną z dnia 12 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 40, poz. 229). Zawarte w niej przepisy intertemporalne nie dotyczą obowiązywania art. 104 ust. 5, w związku z czym przepis ten wszedł w życie zgodnie z art. 10 ustawy nowelizacyjnej, po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Założone zostało więc przez ustawodawcę bezpośrednie działanie nowego przepisu, zgodnie z którym należności z art. 104 ust. 1 ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Sposób liczenia terminu przedawnienia został więc ustawowo uregulowany. Niezasadny jest wskazany w skardze zarzut przywołania przez organ pierwszej instancji nieprawidłowego brzmienia treści art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i zaakceptowania powyższego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponieważ organ pierwszej instancji zacytował treść art.104 ust. 3 powyższej ustawy jedynie w części, co nie wpływa na prawidłowość decyzji natomiast skarżący przytoczyli w skardze treść art. 104 ust. 5 powyższej ustawy w całości. Zauważyć należy jednocześnie, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ponownie wszczął postępowanie w sprawie. Nieprawidłowość ta nie ma wpływu na treść orzeczenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę przedstawione powyżej stanowisko Sądu, organ pierwszej instancji w dodatkowym postępowaniu uzupełni brakujący materiał dowodowy, o którym mowa w niniejszym wyroku, prawidłowo uzasadni i dokonana wyliczenia kwoty, do której zwrotu zobowiązani są skarżący. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.