II SA/Lu 300/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania S.W. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...]grudnia 2006 r. Nr [...] odmawiającej S.W. przyznania zasiłku celowego na zakup opału i żywności - uchyliło zaskarżoną decyzję w całośc i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej i Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak podniosło Kolegium organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na zakup opału i żywności z powodu braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej polegającego na tym, że wnioskodawca nie dostarczył w wyznaczonym mu terminie zaświadczeń potwierdzających okres i wysokość otrzymywanych przez córki stypendiów, w związku, z czym uniemożliwił ustalenie faktycznej sytuacji materialnej rodziny. Organ odwoławczy wskazał, iż ustawodawca nałożył na osoby lub rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej), stanowiąc jednocześnie, że brak takiego współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Przepis ten może zatem w ocenie Kolegium stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń jeżeli osoba czy rodzina nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, czyli nie wywiązuje się z nakładanych na nią zobowiązań do podejmowania określonych działań mających na celu rozwiązanie trudnej sytuacji życiowej osoby czy rodziny. Jednak brak współpracy będący podstawą odmowy świadczeń musi znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że jedynym powodem odmowy przyznania S.W. zasiłku celowego był brak współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej rodziny polegający na niedostarczeniu w wyznaczonym mu terminie, ani do dnia wydania decyzji, zaświadczenia o stypendiach córek, do czego organ zobowiązał go w piśmie z dnia [...]listopada 2006 r. Nr [...] Zdaniem Kolegium o braku współpracy można by mówić wyłącznie wtedy gdyby skarżący wzywany do podejmowania określonych przez pracownika socjalnego działań i to działań, które mogłyby pomóc w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej jego rodziny notorycznie uchylał się od ich wykonania. Organ nie wykazał, iżby skarżący wielokrotnie uchylał się od nakładanych na niego obowiązków, czy wykonywania określonych działań. Można, więc sądzić, że nie wywiązanie się S.W. w wyznaczonym mu terminie z obowiązku dostarczenia dokumentu miało charakter incydentalny. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że takie jednostkowe zdarzenie, nie daje jeszcze podstaw do formułowania zarzutu braku współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej rodziny. Kolegium ponadto zauważyło, że termin wyznaczany dla stron postępowania przez organ administracji publicznej nie jest terminem zawitym. Termin ten może być na wniosek strony przedłużony. Jeżeli strona nie dopełniła czynności w oznaczonym terminie, traci prawo do ich dokonania. Może jednak wnosić o przywrócenie terminu w trybie określonym w art. 58 kpa. Jednakże zdaniem Kolegium, znajdującym potwierdzenie w literaturze przedmiotu, organ administracji może również uznać za skuteczną czynność dokonaną po upływie terminu wyznaczonego, jeżeli jest to niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Bezsporne jest, że S.W. nie wnosił ani o przedłużenie, ani o przywrócenie terminu na złożenie zaświadczeń, ale zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji mógł rozważyć, kierując się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej, przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów, które uznał za niezbędne do ustalenia sytuacji finansowej rodziny. Ponadto Kolegium stwierdziło, że żądane przez organ pomocy społecznej zaświadczenia o wysokości stypendiów córek nie miały wpływu na ustalenie sytuacji materialnej rodziny S.W.. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o dochody wymienione w tym przepisie. Skoro S.W. złożył wniosek o zasiłek celowy 17 października 2006 r. to organ powinien ustalić dochody wnioskodawcy w miesiącu wrześniu 2006 r. We wrześniu natomiast córki nie mogły mieć przyznanego stypendium, bowiem przyznaje się je na rok akademicki tj. na dziewięć miesięcy - od października do czerwca. Potwierdza to też znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z uczelni córek. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jedyny powód odmowy przyznania S.W. zasiłku celowego przez organ I instancji tj. brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2) jest nieuzasadniony. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy zachodzi potrzeba przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej na wskazany przez niego cel - zakup opału i żywności. Brak powyższych ustaleń organu narusza art. 7 kpa, z którego wynika obowiązek organu orzekającego do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Ukazane wady zaskarżonej decyzji powodowały, że niemożliwa była prawidłowa ocena sprawy w postępowaniu odwoławczym. Uchylając decyzję organu I instancji, Kolegium zaleciło temu organowi przeprowadzenie postępowanie co najmniej we wskazanym wyżej zakresie oraz wydanie nowej decyzji zawierającej odpowiednie uzasadnienie faktyczne i prawne. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył S.W.. Z treści skargi pozbawionej konkretnych zarzutów wynika, że skarżący nie zgadza się z treścią wydanego rozstrzygnięcia, jak również sposobem traktowania jego osoby przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej . Obszernie opisując przebieg całego postępowania skarżący stwierdza, że rozstrzygnięcia kolejnych instancji są dla niego krzywdzące, a całe postępowanie prowadzone jest przewlekle. Ponadto dodał, że Kolegium w swojej decyzji błędnie podało kwotę kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - 316 zamiast 351 złotych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko reprezentowane dotychczas w sprawie. W ocenie Kolegium zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W odpowiedzi na zarzuty skargi Kolegium stwierdziło, że S.W. trafnie zauważył, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji mylnie podało kwotę ustawowego kryterium dochodowego - zamiast 351 zł podało kwotę 316 zł (obowiązującą do 30 września 2006 r.). Pomyłka ta zdaniem organu powstała wyłącznie w wyniku błędu przy sporządzaniu wydruku komputerowego decyzji. Zarzut skarżącego, że Kolegium "celowo zaniżyło stawkę przypadającą miesięcznie na osobę" jest nieuzasadniony. Podstawą odmowy przyznania skarżącemu przez organ I instancji zasiłku celowego był zarzut braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej rodziny i wobec tego Kolegium badało przede wszystkim tę przesłankę negatywną, nie oceniało natomiast, czy skarżący spełnia przesłankę ustawowego kryterium dochodowego kwalifikującego do przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, określoną w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania świadczenia w indywidualnej sprawie. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd bada jedynie, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna zarówno z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.). W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę ww. rozstrzygnięcia organu II instancji stanowi przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "kpa". Zgodnie z treścią ww. przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu I instancji, w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że postępowanie odwoławcze polega nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości. Kontrolowana przez Sąd decyzja czyni zadość ww. wymogom. Zgodzić się bowiem należy z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia w całości postępowania przez organ I instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego Kolegium w przedmiotowym stanie sprawy nie mogło orzec merytorycznie odnośnie przedmiotu, gdyż organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby bowiem wspomnianą już zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Opisując charakter decyzji kasatoryjnej należy wskazać, że jej istota wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne "załatwienie sprawy". Wydanie decyzji kasatoryjnej oznacza wyłącznie stwierdzenie przez organ odwoławczy na podstawie dostrzeżonych wadliwości postępowania i samej decyzji organu pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie sprawy dokonane przez organ pierwszej instancji nie może stać się ostateczne. Konsekwencją tego stanowiska jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja kasatoryjna organu administracji państwowej charakteryzuje się ponadto tym, że kończy ona postępowanie odwoławcze, utrzymując jednocześnie stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową, "międzyinstancyjną", gdyż nie załatwia sprawy co do istoty. Decyzja kasatoryjna ma jedynie na celu doprowadzenie do ponownego załatwienia sprawy przez organ administracji i nie można jej z tego powodu przypisywać waloru oportunistycznego, wskazując na to, że decyzja tego typu jest niekorzystna z punktu widzenia szybkości postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że z uwagi na treść rozstrzygnięcia organu I instancji zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania w całości. Po pierwsze, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, żądane przez organ pierwszej instancji zaświadczenia o wysokości stypendiów córek nie miały wpływu na ustalenie sytuacji materialnej rodziny S.W.. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o dochody wymienione w tym przepisie. Skoro S.W. złożył wniosek o zasiłek celowy 17 października 2006 r. to organ I instancji powinien ustalić dochody wnioskodawcy w miesiącu wrześniu 2006 r. We wrześniu natomiast córki nie mogły mieć przyznanego stypendium, bowiem przyznaje się je rok akademicki który rozpoczyna się w październiku. Kolejną zasadną kwestią jaką podniosło Kolegium było niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i oparcie rozstrzygnięcia o jego treść. Bezspornym jest, iż na gruncie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenie lub już z niego korzystające mają obowiązek współpracy z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). Jednocześnie ustawodawca zaznaczył, że brak takiego współdziałania może stanowić podstawę m. inn. do odmowy przyznania świadczenia, (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Jednakże co słusznie wskazało Kolegium, zdarzenie, jakim było niedostarczenie zaświadczeń o stypendiach córek nie daje jeszcze podstaw do formułowania zarzutu braku współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej rodziny, tym bardziej, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że skarżący trwale nie wywiązuje się ze zobowiązań tego rodzaju. Zasadnie również Kolegium zauważyło, że wyznaczony przez organ I instancji S.W. siedmiodniowy termin do przedłożenia zaświadczeń o otrzymywanym stypendium dwóch córek, który biorąc pod uwagę to, że córki studiują w innym mieście, nie był dostosowany do realnych możliwości dostarczenia tych dokumentów. Wprawdzie S.W. nie wnosił ani o przedłużenie, ani o przywrócenie terminu na złożenie zaświadczeń, ale zdaniem Kolegium, organ mógł rozważyć, kierując się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 100 omawianej ustawy), przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów, które uznał za niezbędne do ustalenia sytuacji finansowej rodziny. Również zasadne było uznanie, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające naruszył zasadę wyrażoną w art. 7 kpa, która nakłada na organ orzekający obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Z akt sprawy nie wynika żeby organ ten wyjaśnił, czy zachodzi potrzeba przyznania S.W. pomocy finansowej na wskazany przez niego cel - zakup opału i żywności. Organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia, czy rodzina ma opał i żywność. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym art. 138 § 2 kpa. Podnoszone przez skarżącego zarzuty nie mogły wpłynąć na wynik sprawy. Organ odwoławczy ustalił niekwestionowane wady postępowania, które uniemożliwiły rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez ten organ. Podsumowując należy wskazać, iż skutkiem decyzji kasacyjnej jest obowiązek organu pierwszej instancji ponownego rozpoznania sprawy, a więc ustalenia i wyjaśnienia od początku wszystkich okoliczności sprawy w sposób przewidziany przepisami prawa administracyjnego oraz zastosowanie właściwych norm prawnych. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.