II SA/Lu 300/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania J. G. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. K. pozwolenia na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy - dom pogrzebowy oraz przebudowę przyłącza gazowego ś/c, na działkach nr ewid.[...], [...], położonych w obrębie ewid. K., gm. K.; W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...] sierpnia 2017 r., do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek W. K. w powyższej sprawie. Starosta decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r., odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania ww. obiektu na dom pogrzebowy, która to decyzja i wcześniej wydane postanowienia z dnia [...] sierpnia 2017 r., w związku ze złożonym przez W. K. odwołaniem, została przez Wojewodę uchylona decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku tego postępowania, Starosta Z. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, a następnie, po wywiązaniu się inwestora z nałożonego obowiązku, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołanie do Wojewody wniósł J. G.. W wyniku rozpatrzenia odwołania, organ drugiej instancji, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., ponownie uchylił w całości decyzję Starosty [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie omawianą sprawę, Starosta Z. wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r., zobowiązując inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji technicznej, a po przekazaniu przez Wojewodę zastrzeżenia strony postępowania J. G., poinformował o tym fakcie inwestora. W dniu [...] października 2018 r., ponownie nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego, a po przedłużeniu wyznaczonego terminu, w dniu [...] stycznia 2019 r., inwestor złożył uzupełniony projekt budowlany. Po wywiązaniu się z obowiązku zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwieniu, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, spełniając obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z uwzględnieniem zaleceń organu drugiej instancji, a także stwierdzając zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. oraz wpływu na obszar specjalnej ochrony ptaków "Natura 2000 PLB060012 "[...]" (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] listopada 2018 r.,) udzielono pozwolenia na wnioskowaną inwestycję. Od decyzji odwołanie złożył J. G., zarzucając jej naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj.: art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r., Prawo budowlane, § 8 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 ust. 1.1. pkt 1.3 lit. b uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., prawo ochrony środowiska, poprzez niezastosowanie w sytuacji gdy planowana inwestycja może powodować zanieczyszczenie środowiska; - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj.: art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jest pełny i miarodajny do rozpatrzenia sprawy, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, niedostateczne uzasadnienie faktyczne decyzji tzn. brak w decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez rozstrzyganie w sprawie bez podania należytych podstaw prawnych, w szczególności brak uzasadnienia prawnego tj. wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy - dom pogrzebowy. Uzasadniając odwołanie J. G., przytaczając powyższe przepisy ustawy Prawo budowlane oraz ustalenia obowiązującego planu miejscowego, m.in. wskazał, że wymienienie dopuszczalnej działalności usługowej stanowi katalog zamknięty, który nie dopuszcza prowadzenia na tym obszarze innego rodzaju działalności. Uważa, że dom pogrzebowy nie może zostać uznany ani za "różne profile usług bytowych", ani za "rzemiosło nieuciążliwe", a zatem nie odpowiada funkcji jaka została określona w miejscowym planie zagospodarowania dla tego terenu. Odwołujący uważa, że tego rodzaju usługi nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową i należy zakwalifikować je do usług uciążliwych. Wiążą się one z obecnością w pobliżu żałobników, jak również przywożeniem i wywożeniem zwłok, co negatywnie wpłynie na komfort życia w sąsiedztwie. Ponadto planowana inwestycji w obszarze o wysokich walorach turystycznych, a tego typu działalność, wg. wnoszącego odwołanie, negatywnie wpłynie na te walory. J. G., odnosząc się do planowanej inwestycji i jej zakresu, zwrócił również uwagę, że zakłóci ona istniejącą funkcję mieszkaniową tego obszaru. Jak stwierdził, planowany obiekt przeznaczony do składania ciał osób zmarłych do czasu pochowania, przygotowania ich do pochówku oraz wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zwłok, trudno uznać za uzupełnienie funkcji mieszkaniowej przedmiotowego obszaru. Podniósł także naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska, wyrażający zasadę przezorności środowiskowej. Zwrócił uwagę, że jako tzw. zasada ogólna prawa, powinna być uwzględniana przy interpretacji wszystkich przepisów ochrony środowiska i podejmowanych decyzjach związanych z ochroną środowiska. Jak wyjaśnił w odwołaniu, zasada ta wymaga, aby wszystkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków, traktować tak jak pewność ich wystąpienia. Praktycznym wymiarem zastosowania tej przezorności, powinna być odmowa wyrażenia zgody na realizację działań, których skutki są niepewne, niejasne, wątpliwe i ryzykowne. Rozpatrując odwołanie Wojewoda przypomniał, że sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Starosty [...] odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na budynek usługowy - dom pogrzebowy, Wojewoda, wskazując na obowiązki organu administracji architektoniczno-budowlanej, stwierdził, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2004 r., z późn. zm. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego nr 213 z 2004 r., poz. 2796), działki wskazane przez inwestora położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "MN,U" i opisanym w Dziale II "Zasady zagospodarowania terenów wg rodzajów Funkcji" w § 9 ust. 1.3. MN,U - zespół zabudowy jednorodzinnej i usługowej, ustalenia: a) adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkalną, gospodarczą i usługową - komercyjną, b) dopuszcza się adaptację istniejących budynków lub budowę nowych parterowych na cele usług komercyjnych nieuciążliwych, c) gabaryt zabudowy do II kondygnacji (druga w poddaszu). Zwrócił także uwagę, że Dział I, Rozdział I "Przepisy ogólne" powyższego planu, w § 5 ust. 6 lit. f mówi, że: "Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały będzie mowa o: usługach komercyjnych - należy przez to rozumieć tereny wyznaczone na usługi handlu, gastronomii, turystyki, różne profile usług bytowych i rzemiosła nieuciążliwego, usługi finansowe, różne formy działalności gospodarczej nieuciążliwej", a "usługi pogrzebowe" nie zostały zakwalifikowane do rodzaju przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub przypadków w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa powyżej, (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - tj. Dz. U z 2016 poz. 71). Podniósł został także argument wynikający z treści art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który stanowi, że: "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami oraz przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 191/17, w którym stwierdza się, że: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych" Wskazano także w decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05 w którym wskazuje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 179/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1666/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 611/11 - dostępne w Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Również stwierdzono, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym do ustalenia znaczenia przepisów planu mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s.468). Ze względu zatem na konstytucyjnie chronione prawo własności, obejmujące prawo do zabudowy nieruchomości, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W razie zaś spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Organ administracji zwrócił również uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 160/08, w którym wskazano, że: "Do budowy domu przedpogrzebowego nie mają zastosowania unormowania dotyczące cmentarzy i chowania zmarłych, a w szczególności określające lokalizację tego rodzaju obiektów na cmentarzach (art. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295). Niewątpliwie prowadzenie domu przedpogrzebowego wiąże się ze świadczeniem specyficznych usług, które są często świadczone w obiektach usytuowanych na terenie cmentarzy, czy też w kaplicach znajdujących się w obiektach sakralnych, co jednak nie oznacza bynajmniej, że mogą być wykonywane wyłącznie w takich obiektach. Do obiektów lokalizowanych poza cmentarzami, czy też terenami sakralnymi nie mają zastosowania przepisy określające lokalizację cmentarzy i związanych z nimi domów przedpogrzebowych. Decydujące znaczenie mogą mieć w zakresie lokalizacji domu przedpogrzebowego przepisy miejscowego planu zagospodarowania, jeżeli dla danego terenu taki plan został uchwalony. Lokalizacja domu przedpogrzebowego stanowi usługę, która może być realizowana w strefie centralnej, zwłaszcza gdy się zważy, że w takiej strefie są nagminnie lokalizowane kościoły, przy których istnieją kaplice pełniące funkcję domów przedpogrzebowych". Podobnie wypowiedział się Sąd w wyroku z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 465/09, wyjaśniając, że: "O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Z treści art. 5 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 1972 r. Nr 47, poz. 298 ze zm.) wynika jedynie to, że każdy cmentarz winien być wyposażony w obiekt stanowiący dom przedpogrzebowy lub kostnicę, który ma służyć celom określonym w tym przepisie. Jednak z przepisu tego nie można wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być zlokalizowany dom przedpogrzebowy". Organ administracji zaznaczył, że nieruchomość na której planowana jest rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom pogrzebowy, położona jest w sąsiedztwie istniejącego cmentarza i podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2000/12 zauważył, że: "W postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego, nie mogą one bowiem stanowić podstawy decyzji administracyjnej, nie mogą modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego". (LEX nr 1312453). Organ odwoławczy uznał, że występują uzasadnione przesłanki do uchylenia odmownej decyzji Starosty [...], w związku z czym przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Takie same rozstrzygnięcie zapadło decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] czerwca 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. K. pozwolenia na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy - dom pogrzebowy oraz przebudowę przyłącza gazowego ś/c, na działkach nr ewid.[...], [...], położonych w miejsc K.. Orzeczenie zapadło po stwierdzeniu naruszenia przez organ pierwszej instancji, zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., Wskazał, że organ pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwił zapoznanie się z poprawioną dokumentacją, ustosunkowania się do przyjętych rozwiązań oraz pozbawił instancji możliwości oceny zebranego materiału dowodowego przy uwzględnieniu złożonych przez strony zastrzeżeń i wątpliwości, wyjaśnienia prawnego i merytorycznego podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do meritum sprawy, tym bardziej, że strona odwołująca podnosiła aspekt położenia inwestycji w obszarze Natura 2000. Rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., a także odnosząc się do argumentów podnoszonych przez J. G., Wojewoda stwierdził, że nie dają one podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewoda zauważył wywiązanie się organu pierwszej instancji z zaleceń wskazanych w ww. decyzjach i potwierdził stanowisko Starosty [...]. Inwestor złożył stosowny wniosek wraz z wymaganą dokumentacją techniczną. Inwestycja została sprawdzona pod względem zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i nie można uznać, że ustalenia te narusza. Organ odwoławczy wskazał, że argumentacja strony odwołującej, poparta orzeczeniem NSA z 17 maja 2011 r., nie może wpływać na treść niniejszej decyzji, bowiem odnosi się do innego stanu faktycznego, związanego z interpretacją ustaleń innego planu, w zapisach którego został ściśle określony katalog usług, bez uwzględnienia usług pogrzebowych. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 191/17, rozpatrując skargę na decyzję odmawiającą pozwolenia na rozbudowę domu pogrzebowego, jednoznacznie wyjaśnił, że: "Pojęcie "zgodności" z planem miejscowym należy rozumieć wąsko, a zatem "brak zgodności" określonego przedsięwzięcia z planem winien wynikać jednoznacznie z treści konkretnego przepisu planu, odnosząc się do konkretnego parametru (elementu) planowanego przedsięwzięcia". Wojewoda nie stwierdził niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2004 r., z późn. zm. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego nr 213 z 2004 r., poz. 2796). Wskazał, że ustalono także w sposób nie budzący wątpliwości, że zamierzenie nie spowoduje uszczuplenia lub fragmentacji siedlisk gatunków ptaków, a także innych rodzajów zakłóceń w funkcjonowaniu sieci ekologicznej, w tym nie wpłynie negatywnie na gatunki roślin i zwierząt, dla ochrony których wyznaczono obszar specjalnej ochrony ptaków - ze względu na małą ingerencję w środowisko oraz małą skalę przedsięwzięcia. Ustalenia zapadły na podstawie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], którym zwolniono W. K. z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 - specjalnej ochrony ptaków [...], dla przedsięwzięcia dotyczącego budowy budynku usługowego - domu pogrzebowego zlokalizowanego przy ul. [...] w K.. Podkreślił, że skoro stanowisko służb ochrony środowiska nie kwestionuje braku wpływu inwestycji na stan środowiska, trudno uwzględnić zasadę wskazaną przez J. G. w odwołaniu, odnoszącą się do treści art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem organu odwoławczego brak jest także podstaw do podważenia postępowania organu pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Planowana inwestycja była przedmiotem trzykrotnego postępowania, zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, w trakcie których analizowano ją pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, stosownie do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. G., zaskarżonej decyzji zarzucając: - naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i § 8 ust. 1 pkt I oraz § 9 ust. 1.1 pkt 1.3 lit. b uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...].10.2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2004 nr 213 poz.2796) w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie albowiem planowana inwestycja, a w szczególności projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; -naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem: art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego wszystkich wymogów dla przedmiotowej inwestycji - domu pogrzebowego; -naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Starosty [...], w sytuacji gdy Starosta Z. udzielił W. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę w sytuacji braku przesłanek do ich udzielenia, albowiem niezasadnie przyjęto, że w zaistniałym sprawie stanie faktycznym W. K. spełnił wszystkie konieczne wymogi dla przedmiotowej inwestycji - domu pogrzebowego; -Wojewoda niewłaściwie określił decyzję organu pierwszej instancji podając w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., że utrzymuje w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], której już nie ma w obrocie prawnym bowiem została ona uchylona w uprzednim postępowaniu. Zatem mamy do czynienia z błędnym numerem decyzji, błędną datą decyzji organu pierwszej instancji co powoduje, że treść zaskarżonej decyzji Wojewody pozostaje w sprzeczności z jego uzasadnieniem, co uznać należy za wadę formalną rozstrzygnięcia, mającą walor sprzeczności wymaganych elementów decyzji, -naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezasadne niezastosowanie przez Wojewodę albowiem przy wydaniu decyzji przez Wojewodę brał udział pracownik wyłączony od udziału w sprawie tzn. decyzja Wojewody została wydana z udziałem Dyrektora Wydziału Infrastruktury A. C., która to wydała w imieniu Wojewody uprzednio w tej samej sprawie decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. znak; [...], która uchyliła zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018r. znak: [...], a co za tym idzie jako osoba która orzekała już w tej sprawie powinna być wyłączona od udziału w niniejszej sprawie, co doprowadziło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W wyniku podpisania decyzji wydanej po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przez tego samego pracownika organu, który już raz orzekał w sprawie, doszło do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa; -naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego; -naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy istnieją rzeczywiste przesłanki do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę; -naruszenie art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy, a jedynie powtórzenie ustaleń organu pierwszej Instancji i przyjęcie ich jako swoich bez przeprowadzenia analizy wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy architektoniczno-budowlane nie zbadały, czy projektowana zmiana sposobu użytkowania domu mieszkalnego, na dom pogrzebowy z uwagi na możliwość przechowywania tam zwłok, pozostaje w zgodności z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Zdaniem skarżącego część rozbudowywanego obiektu pełnić będzie w rzeczywistości funkcję domu przedpogrzebowego, a więc daleko wykraczać będzie poza zakres podstawowych funkcji zakładu pogrzebowego (o czym świadczy np. (składanie ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania; wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zmarłych). Co więcej funkcja domu przedpogrzebowego niewątpliwie jest funkcją o charakterze uciążliwym, tj. zakres oddziaływania tego typu inwestycji wykracza poza granice działki będącej własnością inwestora, w szczególności w zakresie oddziaływania kulturowego, emocjonalnego i psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich. Skarżący wskazał, że skoro zmiana sposobu użytkowania pociąga za sobą roboty budowlane polegające na jego rozbudowie, to przecież takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu muszą ulec zmianie czego skutkiem nastąpi zmiana zagospodarowania terenu, to Wojewoda winien przeprowadzić szczegółową analizę w tym zakresie. Ponadto Wojewoda nie przeanalizował czy organ pierwszej instancji upewnił się czy z punktu widzenia rodzaju inwestycji zostały dochowane warunki do uznania, że uzbrojenie terenu, w tym przyłącze gazowe można byłoby uznać za wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Inwestor nie określił wielkości zapotrzebowania w tym zakresie, przybliżonego zapotrzebowania na gaz w odniesieniu do projektowanej inwestycji uznać należy na nieodzowne. Zdaniem skarżącego inwestycja spowoduje zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, to oznacza, że w rozpoznawanej sprawie, dodatkowej ocenie należało poddać elementy konstrukcyjne, w tym ocenić spełnienie wymagań dla przegród zewnętrznych w zakresie zapewnienia temperatury wewnątrz budynku (obliczenia oporu cieplnego i współczynnika przenikania ciepła przegród budowlanych), spełnienie wymagań w zakresie prawidłowości rozwiązań i pracy wszystkich istniejących instalacji w budynku oraz istniejącego zbiornika na nieczystości (stan techniczny, odpowiednia pojemność) oraz prawidłowość rozwiązań w zakresie wentylacji pomieszczeń. Ponadto Wojewoda nie zweryfikował czy organ pierwszej instancji sprawdził czy budynek ma zapewnioną odpowiednią ilość energii elektrycznej do pracy niezbędnych urządzeń, w tym chłodni do przechowywania zwłok. Odnośnie niezgodności planowanej inwestycji, a w szczególności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący podniósł, że kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz § 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1.1 pkt 1.3 lit. b uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. Działki objęte inwestycją o nr ewid.[...] i [...] obręb [...] M. K. położone są zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. na terenie o symbolu "MN,U" - zespół zabudowy jednorodzinnej i usługowej, a zatem podstawowym przeznaczeniem, funkcją wiodącą terenu, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na realizację spornej inwestycji jest funkcja mieszkaniowa, na dodatek jednorodzinna z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych. Zatem funkcją zabudowy i zagospodarowania terenów na obszarze objętym inwestycją jest przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, którą uzupełnia nieuciążliwa zabudowa usługowa, nietworząca w zagospodarowaniu przestrzennym kolizji z zabudową mieszkaniową. Bezsporne jest zatem, że funkcja mieszkaniowa w określonej formie zabudowy jest funkcją podstawową terenu objętego przedmiotową inwestycją, a ta okoliczność musi być uwzględniana przy ewentualnym ustalaniu funkcji uzupełniającej tego terenu. Wprowadzenie na danym terenie funkcji uzupełniającej w postaci usług nie oznacza, iż mogą to być usługi każdego rodzaju bowiem warunkiem wprowadzenia usług jest to, że ich charakter nie może zakłócać funkcji mieszkaniowej terenu, która jest funkcją podstawową. Planowane usługi z uwagi na ich zakres oraz charakter nie mogą naruszać harmonii i ładu ukształtowanego istniejącą jednorodzinną zabudową mieszkaniową. Jak wskazuje § 5 ust. 6 lit. f działu I Rozdziału I "Przepisy ogólne" miejscowego planu zagospodarowania: "ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały będzie mowa o usługach komercyjnych należy przez to rozumieć tereny wyznaczone na usługi handlu, gastronomii, turystyki, różne profile usług bytowych i rzemiosła nieuciążliwego, usługi finansowe". Tymczasem planowana inwestycja nie odpowiada funkcji, jaka została określona w miejscowym planie dla terenu, na którym położone są działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Przedsięwzięcie związane jest ze świadczeniem usług przed i po pogrzebowych, których nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Rozbudowę o dodatkowe pomieszczenia i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego celem świadczenia usług pogrzebowych, trudno uznać za usługę nie zakłócającą funkcji mieszkaniowej obszaru, w szczególności, iż działalność związana z prowadzeniem zakładu usług pogrzebowych w skład którego wchodzi sala przygotowań zwłok wraz z komorą chłodniczą oraz sala pożegnań, nie zakłóci istniejącej funkcji mieszkaniowej tego obszaru. Nie do przyjęcia jest teza, aby tego rodzaju działalność pozostawała bez wpływu na standard zamieszkania okolicznych mieszkańców. Przy ocenie charakteru i stopnia uciążliwości związanej z prowadzeniem działalności w zakresie usług nie należy ograniczać się jedynie do czynników postrzegalnych (np. zwiększonego ruchu pojazdów, wzmożonego hałasu czy też emisji szkodliwych związków), ale trzeba uwzględniać także inne obiektywnie odczuwalne elementy pogorszenia warunków życia na obszarze sąsiednich działek, w tym ze sfery oddziaływania psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich, w szczególności w kontekście określonego w art. 140 k.c. władztwa nad gruntem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do unormowania art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy - odnosząc się zarzutu, że Wojewoda niewłaściwie określił decyzję organu pierwszej instancji podając, że utrzymuje w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., której już nie ma w obrocie prawnym - wyjaśnić należy, że postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Wojewoda sprostował w urzędu oczywista omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazując, że utrzymuje w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Ponadto odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającego - w ocenie skarżącego - na wydaniu zaskarżonej decyzji z udziałem Dyrektora Wydziału Infrastruktury A. C., która również wydała w imieniu Wojewody w tej samej sprawie decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. znak; [...], wskazać należy, że jest on niezasadny ponieważ wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu odwoławczego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA /Rz 41/18). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi związanych z projektowaną inwestycją i wydanym pozwoleniem na budowę wskazać należy, że stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. dalej p.b.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". W przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego ocenie organu, poddawane są elementy, o których mowa w cytowanym już art. 35 ust. 1 p.b. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a zatem w przypadku, gdy inwestor przedłoży komplet wymaganych dokumentów, o jakich mowa w art. 32. ust. 4 p.b., art. 34 p.b., które zostaną następnie pozytywnie zweryfikowane, to stosownie do art. 35 p.b., organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W cytowanym wyżej przepisie art. 35 ust. 1 p.b. został określony zakres działania organu administracji architektoniczno - budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno - budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Do obowiązków organu administracji architektoniczno - budowlanej należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b.), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy p.b.) uprawnienia budowlane. Odnosząc się zarzutu niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (Dz.Urz.Woj. Lubelskiego z 2004 nr 213 poz.2796) wyjaśnić należy, że działki inwestora położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "MN,U" i opisanym w Dziale II "Zasady zagospodarowania terenów wg rodzajów Funkcji" w § 9 ust. 1.3. MN,U - zespół zabudowy jednorodzinnej i usługowej, ustalenia: a) adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkalną, gospodarczą i usługową - komercyjną, b) dopuszcza się adaptację istniejących budynków lub budowę nowych parterowych na cele usług komercyjnych nieuciążliwych, c) gabaryt zabudowy do II kondygnacji (druga w poddaszu). W § 5 ust. 6 lit. f ww. plan wskazuje, że: "Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały będzie mowa o: usługach komercyjnych - należy przez to rozumieć tereny wyznaczone na usługi handlu, gastronomii, turystyki, różne profile usług bytowych i rzemiosła nieuciążliwego, usługi finansowe, różne formy działalności gospodarczej nieuciążliwej". Oceniając, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy czy planowany dom pogrzebowy można zaliczyć do usług komercyjnych nieuciążliwych, należy wskazać na zakres usług pogrzebowych planowanych w projektowym budynku, który obejmować będzie: transport zwłok, przechowywanie zwłok, przygotowanie zwłok do pochówku (ubieranie z toaletą pośmiertną), obsługa pogrzeby (wystawiani trumny ze zwłokami) oraz załatwianie kompleksowo czynności organizacyjno-administracyjnych związanych z pochówkiem zmarłego (str. 26 projektu architektoniczno-budowlanego). Zdaniem Sądu wyjaśnić należy, że "usługi pogrzebowe", choć specyficzne, nadal pozostają usługami. Obiekty zaś, w których są świadczone, np. domy pogrzebowe pełnią funkcję usługową. Skoro zatem na analizowanym terenie funkcja usługowa występuje, to zamierzona przez inwestorów inwestycja jest dopuszczalna. Wyjaśnić należy, że uciążliwości jako pojęcie języka prawnego (użyte w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K.) należy oceniać w oparciu o kryteria obiektywnie weryfikowalne, natomiast podkreślane wielokrotnie w skardze odczucia psychiczne z natury rzeczy mają charakter subiektywny, zindywidualizowany. Każda osoba inaczej ocenia tego rodzaju "sąsiedztwo", nie sposób w związku z tym znaleźć wspólnej, jednolitej i obiektywnej miary tej oceny. Odnosząc się pozostałych zarzutów wskazać należy, że w aktach sprawy (wykaz opracowań projektu zagospodarowania terenu budynku usług pogrzebowych) znajdują się: umowa kompleksowa dostarczania paliwa gazowego (str. 58), warunki techniczne przebudowy przyłącza średniego ciśnienia ze stosowną mapą (str. 60), warunki przyłączenia do sieci gazowej (str. 66), umowa kompleksowa sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usług (str. 68). Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego w opisie technicznym do projektu budowlanego opisano szczegółowo dokonaną wizję lokalną na terenie budowy, przeprowadzoną w dniu [...] kwietnia 2017 r. i dokonane pomiary z natury istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego planowanego do zmiany sposobu użytkowania na budynek usług pogrzebowych wraz z dokonaniem ekspertyzy technicznej, uzgodnienia z inwestorem w zakresie programu użytkowego oraz rozwiązań funkcjonalno-użytkowych i materiałowych dokonanych na miejscu budowy. Podsumowując, skoro Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, skargę jako bezzasadną należało - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalić.