II SA/Lu 301/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności zabudowy działki z projektem i warunkami pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie zgodności zabudowy działki nr [...] przy ul. P. w L. z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu [...] kwietnia 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo "A" Sp. z o.o. w W. zawierające wniosek o podjęcie czynności kontrolnych w celu ustalenia, czy budynki zlokalizowane na działce położonej przy ul. P. w L. zostały zrealizowane zgodnie z przepisami prawa oraz warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę wskazanej nieruchomości. W trakcie kontroli inwestor okazał decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego (bliźniaka) położonego na działce przy ul. P. w L. Do protokołu z kontroli dołączono także zawiadomienie o przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania ½ części przedmiotowego budynku mieszkalnego, stanowiącego odrębny lokal mieszkalny. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał postępowanie w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe i wydał decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. "A" Sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. W ocenie strony z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, czy budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr ewid. [...], zlokalizowanej przy ul. P. w L. był rozbudowywany, ocieplany i czy dokonano zmiany pokrywy jego dachu. Ponadto odwołująca Spółka podniosła, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości, oprócz budynku mieszkalnego, znajduje się garaż, którego zgodność wzniesienia z przepisami prawa budowlanego nie była przedmiotem ustaleń organu I instancji. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. projekcie budowlanym przewidziano budowę dwóch garaży, przylegających do budynku od strony wschodniej i zachodniej. Wskazał również, iż wnioskiem z dnia [...] grudnia 1995 r. J. L. zwrócił się z prośbą o udzielenie pozwolenia na użytkowanie domu mieszkalnego stanowiącego ½ części bliźniaka położonego przy ul. P. w L., oświadczając, że obiekt ten został wzniesiony zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Do wniosku inwestor załączył m.in. postanowienie Urzędu Miejskiego – Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] listopada 1993 r. opiniujące podział działki i nieruchomości oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 1994 r. zatwierdzającą podział nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 1996 r. Urząd Miejski zawiadomił inwestora o przyjęciu zgłoszenia bez wniesienia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Organ II instancji zaznaczył również, iż w trakcie budowy powyższego obiektu, tj. w dniu [...] lipca 1995 r., w ramach toczącego się postępowania administracyjnego przeprowadzono wizję w terenie, w wyniku której stwierdzono, iż budynek ten jest realizowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz zgodnie ze sztuką budowlaną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym budynek wskazany we wniosku "A" Sp. z o.o. został zrealizowany bez istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Stwierdził, iż okoliczność ta stanowi o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania i uzasadnia jego umorzenia. Organ odwoławczy podkreślił również, że w przypadku gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, korzysta ona z domniemania, iż wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania przepisami prawa. "A" Sp. z o.o. w W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej uchylenia. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 k.p.a. wynikające z braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez lakoniczne i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób naruszający zaufanie uczestników postępowania oraz sporządzenie niepełnego uzasadnienia faktycznego decyzji, w którym organ nie wskazał, czy: - część budynku mieszkalnego dwurodzinnego (bliźniaka) jest jedynym obiektem budowlanym znajdującym się na działce nr ewid. [...] przy ul. P.w L.; - organ prowadzący postępowanie przeprowadził czynności sprawdzające w zakresie ewentualnej rozbudowy, ocieplenia lub zmiany pokrywy dachowej budynku mieszkalnego dwurodzinnego; - budynek mieszkalny dwurodzinny (bliźniak) jest użytkowany w ½ części, jak to wynika ze zgłoszenia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania. Strona skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania, zgodnie z którymi organ I instancji nie wyjaśnił, czy budynek mieszkalny zlokalizowany przy ul. P. w L. był rozbudowywany, ocieplany i czy wymieniono pokrywę jego dachu oraz nie uwzględnił w niniejszej sprawie faktu, że na działce nr [...] – poza powyższym budynkiem - znajduje się też inny obiekt budowlany, tj. garaż. Zdaniem skarżącej Spółki organ nie ustalił, czy obiekt ten został zrealizowany zgodnie z prawem. Do kwestii tych nie odniósł się również organ II instancji, pomimo, iż były one przedmiotem odwołania. Strona skarżąca podkreśliła ponadto, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia zgodności zabudowy działki nr [...] przy ul. P. w L. z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, nie zaś kwestia zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zgodności zabudowy działki nr ewid. [...] przy ul. P. w L. z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z powyższego unormowania wynika, iż niezbędnym warunkiem wydania decyzji o umorzeniu postępowania jest jednoznaczne ustalenie przez organ, iż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym w literaturze poglądem, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Należy zatem podkreślić, iż umorzenie postępowania administracyjnego winno być każdorazowo poprzedzone wnikliwym postępowaniem dowodowym, które wykaże brak istnienia jakichkolwiek podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w danej sprawie. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia jedynie wówczas, gdy organ w sposób oczywisty, niebudzący żadnych wątpliwości, stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1334/10, Lex nr 755157). Wydanie decyzji umarzającej postępowanie bez szczegółowego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności stanowi zaś naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe poprzedzające podjętą przez organ I instancji w dniu [...] września 2011 r. decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie zgodności zabudowy działki nr ewid. [...] przy ul. P. w L. z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, zostało przeprowadzone wadliwie, co skutkowało naruszeniem przez ten organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. – a w konsekwencji również art. 105 k.p.a. – w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie wynika przede wszystkim z powierzchowności ustaleń zarówno organu I jak i II instancji. Zdaniem Sądu organy te w swych rozstrzygnięciach de facto nie wyjaśniły, na jakiej podstawie przyjęły, iż budynki wzniesione na działce nr [...] w L. zostały zrealizowane zgodnie z przepisami prawa oraz z postanowieniami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Wprawdzie w toku postępowania wyjaśniającego, tj. w dniu [...] sierpnia 2011 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę przedmiotowej nieruchomości, lecz sporządzony z tej czynności protokół ogranicza się jedynie do lakonicznego wskazania, iż "nie stwierdzono istotnych odstępstw" pomiędzy zrealizowanym na działce nr [...] budynkiem, a zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ nie określił przy tym w sposób precyzyjny obecnego stanu zabudowy na działce nr ewid. [...] przy ul. P. w L., jak również nie dokonał analizy warunków realizacji budynku mieszkalnego na tej działce, określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Wątpliwości Sądu budzi również uznanie przez organ II instancji, iż usytuowanie garażu na działce nr [...] odpowiada warunkom zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. projektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż projekt ten przewidywał budowę dwóch garaży, przylegających do budynku mieszkalnego od strony wschodniej i zachodniej. Należy zauważyć, iż takie założenie odpowiada zrealizowanej formie zabudowy przedmiotowej nieruchomości, którą uwidacznia znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy zagospodarowania przestrzennego (k. 15 akt adm.). Powyższe stwierdzenie pomija jednak fakt, iż znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...] grudnia 1992 r. zawiera załączniki, które określają również odmienne usytuowanie garaży przy przedmiotowym budynku mieszkalnym dwurodzinnym. Z zatwierdzonego przedmiotową decyzją planu realizacyjnego wynika bowiem iż garaże, stanowiące część budynku mieszkalnego, zostały przewidziane na poziomie jego piwnicy, po północnej stronie tego budynku, co potwierdza m.in. rysunek nr 2 planu, przedstawiający rzut piwnic oraz rysunek nr 7 przedstawiający elewację północną. Według powyższego planu przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 6 m od granicy działki nr [...], stanowiącej własność strony skarżącej (k. 46 - 53 dokumentacji pozwolenia na budowę). Plan ten – stanowiący element przedstawionej przez inwestora decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. – pozostaje zatem w sprzeczności z rzeczywistym usytuowaniem powyższego garażu, zaś rozbieżność ta nie została przez organy obu instancji w żaden sposób wyjaśniona. Mając na uwadze przedstawione powyżej wątpliwości, stanowisko, zgodnie z którym zabudowa na działce nr [...] została zrealizowana bez istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, należy uznać za nieprzekonujące. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy – w ocenie Sądu - nie potwierdza bowiem takiego założenia i nie daje wystarczających podstaw by umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji koniecznym jest uchylenie przez Sąd wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji – przed podjęciem właściwego rozstrzygnięcia – przeprowadzi wnikliwe postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasad określonych w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz wyjaśni wszystkie wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku wątpliwości. Przede wszystkim zaś organ w sposób jednoznaczny przedstawi warunki zabudowy działki nr ewid. [...] przy ul. P. w L. określone w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. udzielającej pozwolenia na budowę (w tym dotyczące usytuowania na tej działce garażu) i porówna je z obecnym stanem zabudowy na powyższej nieruchomości.