II SA/Lu 301/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy stwierdza nieważność § 14 uchwały Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, w części obejmującej wyrażenie "[...]" oraz załącznika graficznego nr [...] do tej uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem "[...]". Wojewoda L. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy P. z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszarów położonych we wsi B., w części obejmującej § 14 w zakresie sformułowania: "BII 1 RM" oraz załącznik graficzny nr [...] do tej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem "BIl 1 RM", żądając stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Wojewoda zarzucił, że uchwała – w zaskarżonej części – została podjęta z istotnym naruszeniem zasad jej sporządzenia, ponieważ zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią § 14 a załącznikiem graficznym nr [...] w części obejmującej teren oznaczony symbolem "BIl 1 RM". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej uwzględnienie, podzielając w całości stanowisko Wojewody. Jednocześnie stwierdził, że uchwałą Nr [...] z [...] lutego 2018 r. Rada Gminy P. przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszarów położonych we wsi B. w zakresie korekty regulacji szczegółowych § 12 i § 14 uchwały Nr [...] z 11 sierpnia 2017 r., dotyczących terenu zabudowy zagrodowej - BIl 1 RM. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała, w zakwestionowanej przez Wojewodę części, została podjęta z istotnym naruszeniem zasad dotyczących sporządzania planu miejscowego. Stosownie do treści art. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.), istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem "zasad sporządzania planu" należy rozumieć zgodność z prawem merytorycznej warstwy planu, tj. części tekstowej wraz z załącznikami. Innymi słowy, zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Analiza norm § 14 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "BII 1 RM" oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem BIl 1 RM nie pozostawia wątpliwości co do tego, że występuje między nimi sprzeczność. Zakwestionowany § 14 uchwały obejmuje tereny upraw rolnych, oznaczone symbolami "R BI 6 R", "BI 11 R" i "BIl 1 RM". Podstawowym przeznaczeniem tych terenów są uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze (gruntowe) (ust. 1), zaś priorytetem, jeżeli chodzi o zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jest ochrona użytków rolnych i rozłogów pól, zwłaszcza o najwyższej wartości gleb (klasa I-III) i zachowywanie w miarę możliwości odpowiednich stosunków wodnych - z zachowaniem dotychczasowego sposobu ich użytkowania bez możliwości realizacji obiektów kubaturowych (altan, składów narzędzi i innych budynków gospodarczych) (ust. 2). Na tych terenach, stosownie do ust. 3 powołanego przepisu, dopuszcza się: a) przeprowadzenie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, niezbędnej dla prowadzenia działalności podstawowej (deszczownie, energia elektryczna itp.), b) wzbogacenie biologiczne w formie zadrzewień, możliwość grodzenia w sposób ażurowy, nie zmieniający naturalnego spływu wód, a także c) funkcjonowanie istniejących gospodarstw rolnych z siedliskami, w których możliwe jest przeprowadzanie bieżących prac modernizacyjnych, remontowych i realizacja nowych obiektów niezbędnych do funkcjonowania gospodarstwa rolnego na zasadach zagospodarowania terenu jak w § 12 dla zabudowy zagrodowej. Ust. 4 § 14 uchwały wyklucza lokalizację nowego zagospodarowania kubaturowego niezwiązanego z istniejącymi siedliskami. Tymczasem, na załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonej uchwały, objęty dyspozycją § 14 teren BIl 1 RM jest oznaczony nie jako teren upraw rolnych, ale jako teren zabudowy zagrodowej - RM. Terenów zabudowy zagrodowej dotyczy § 12 zaskarżonej uchwały, który dopuszcza realizację dodatkowych budynków mieszkalnych na działkach siedliskowych, tym doinwestowanie poszczególnych istniejących działek zagrodowych o brakujące elementy zagospodarowania (garaże, budynki gospodarcze), wymianę, rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącej zabudowy pod warunkiem zachowania podstawowego przeznaczenia terenu, realizację obiektów i urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarstw ogrodniczych (szklarnie, urządzenia techniczne, pomieszczenia składowe), a także adaptację budynków mieszkalnych opuszczonych przez rolników na budynki rekreacji indywidualnej (letniskowej). Określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do dopuszczalnego sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie. Z porównania dyspozycji § 14 i § 12 zaskarżonej uchwały jasno wynika, że ustalenia dotyczące terenu zabudowy zagrodowej – RM zasadniczo różnią się w kwestii przeznaczenia tego terenu i zasad jego zagospodarowania od ustaleń dotyczących terenów upraw rolnych, o których mowa w § 14. Treść § 14 uchwały w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem BIl 1 RM nie znajduje zatem odzwierciedlenia w części graficznej planu. W myśl art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p., część tekstowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią natomiast załączniki do uchwały. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określono szczegółowe wymagania dotyczące projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tekst planu stanowi treść uchwały rady gminy, a jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Zgodnie z § 2 pkt 2 - 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) projektem planu jest projekt tekstu i rysunku planu miejscowego, przy czym rysunek powinien obowiązywać w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Stosownie zaś do § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. W pewnym uproszczeniu rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu. Cytowane przepisy nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że część tekstowa i część graficzna planu stanowią całość. Część graficzna jest niezbędna dla prawidłowego odczytania dyspozycji poszczególnych norm zawartych w tekście planu. Z uwagi bowiem na specyfikę planowania przestrzennego, gdzie ustala się np. granice terenów o różnym przeznaczeniu, czy linie oraz parametry zabudowy, nie wszystkie regulacje da się precyzyjnie wyrazić w postaci znaków językowych (słów, zdań). Niezbędne jest wówczas użycie znaków graficznych. Innymi słowy, rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu. Z tych względów nie może być żadnych rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem planu. Z uwagi na rozbieżność pomiędzy § 14 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania: "BII 1 RM" oraz załącznikiem nr 1 do tej uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem "BIl 1 RM", należy na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) stwierdzić nieważność uchwały w tym zakresie jako podjętej z istotnym naruszeniem zasad jej sporządzania w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Bez wpływu na to rozstrzygniecie pozostaje okoliczność, że 23 lutego 2018 r. Rada Gminy P. podjęła inicjatywę zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszarów położonych we wsi B. w zakresie korekty regulacji szczegółowych § 12 i § 14 uchwały Nr [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r., dotyczących terenu zabudowy zagrodowej - BIl 1 RM. Stwierdzenie nieważności uchwały odnosi bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc), co nakazuje traktować objęte wyrokiem części uchwały tak, jakby nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Rada Gminy P. podejmie – w odpowiedniej procedurze – uchwałę w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r. w zakresie obejmującym § 14, zapewniając zgodność treści tego przepisu z częścią graficzną uchwały. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.