II SA/Lu 301/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", stwierdził uchybienie przez A. M. terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części budynku wykorzystywanego na cele gastronomii, usług i zakwaterowania, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości W.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że według akt sprawy skierowaną do A. M. przesyłkę pocztową zawierającą powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] r., awizowano dwukrotnie – po raz pierwszy w dniu 7 lutego 2020 r. oraz powtórnie w dniu 17 lutego 2020 r. Wobec niepodjęcia przedmiotowej przesyłki przez adresata w terminie 14 dni od dnia pierwszego awizowania, w dniu 24 lutego 2020 r. nastąpił jej zwrot do nadawcy. Wskazując na powyższe ustalenia oraz na treść art. 44 k.p.a. Kolegium stwierdziło, ze doręczenie A. M. zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło w dniu 21 lutego 2020 r., a zatem przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał w dniu 6 marca 2020 r. (piątek). A. M. odwołanie złożył natomiast w dniu 9 marca 2020 r. (data stempla pocztowego), a więc – jak uznał organ odwoławczy – z trzydniowym uchybieniem ustawowo przewidzianego terminu do jego wniesienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przepis art. 44 k.p.a. ustanawia fikcję prawną doręczenia pisma. W świetle tego unormowania, dla ustalenia daty doręczenia decyzji decydujące znaczenie mają daty awizowania przesyłki. Późniejsze doręczenie skarżącemu zwróconej przez pocztę decyzji nie ma wpływu na datę rozpoczęcia terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie terminu jest natomiast okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak tylko wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu zgodnie z regulacją zawartą w art. 134 k.p.a. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na opisane wyżej postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W treści skargi w pierwszej kolejności zwrócił się do organu odwoławczego o jej uwzględnienie i uchylenie w trybie autokontroli własnego postanowienia z dnia [...] r., przy jednoczesnym przywróceniu skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r., gdyż – jak stwierdził skarżący – uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy wobec wskazania mu terminu przypadającego na 9 marca 2020 r. jako ostatecznego terminu do wniesienia odwołania. Nadto skarżący zwrócił się do organu odwoławczego o rozpatrzenie odwołania wniesionego w dniu 9 marca 2020 r., a następnie uzupełnionego pismem z dnia 23 marca 2020 r., i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Na wypadek zaś nieuwzględnienia powyższego wniosku przez organ, skarżący zwrócił się do Sądu o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia [...] r., zarzucając temu rozstrzygnięciu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 58 § 1 i § 2 w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że o fakcie uchybienia terminu do wniesienia odwołania dowiedział się dopiero z zaskarżonego postanowienia z dnia [...] r., które zostało mu doręczone w dniu 14 kwietnia 2020 r. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie zachodzą jednak podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ uchybienie przedmiotowego terminu nastąpiło bez jego winy. Skarżący wyjaśnił, że z przyczyn od niego niezależnych kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji nie została mu doręczona bezpośrednio, ani też nie została odebrana z placówki pocztowej. W dniu, w którym zgłosił się do placówki pocztowej, został tam poinformowany, że przedmiotowa korespondencja została już odesłana do nadawcy. Wobec tego skarżący udał się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L., gdzie za pokwitowaniem odebrał powyższą decyzję. Skarżący wyjaśnił, że jej doręczenie nastąpiło w ten sposób, iż otrzymał egzemplarz decyzji wyjęty z adresowanej do niego przesyłki, której nie odebrał z poczty i która ze skutkiem doręczenia była załączona do akt sprawy organu pierwszej instancji. Skarżącemu nie została natomiast wówczas okazana i wręczona koperta, w której znajdowała się przekazana decyzja. Nie został on także zapoznany z istniejącymi na tej kopercie adnotacjami poczty. Odbierając decyzję został poinformowany, że termin do wniesienia odwołania upływa w dniu 9 marca 2020 r., tj. z upływem 14 dni liczonych nie od daty odbioru decyzji w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, lecz od dnia 24 lutego 2020 r., który to dzień organ pierwszej instancji uznał za datę doręczenia zastępczego po dwukrotnym awizowaniu przesyłki. Dla potwierdzenia powyższych wyjaśnień skarżący załączył do skargi kopię otrzymanego egzemplarza decyzji z widocznym jej "dziurkowaniem" potwierdzającym, że została ona umieszczona w odpowiednim segregatorze zawierającym akta sprawy. Podkreślił, że kierując się uzyskaną informacją działał w przeświadczeniu o prawidłowości wskazanego mu terminu do wniesienia odwołania. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że organ pierwszej instancji, przekazując odwołanie organowi odwoławczemu, uznał je za wniesione w terminie, o czym świadczy zawiadomienie z dnia [...] r. o przekazaniu odwołania. W ocenie A. M. okoliczność ta potwierdza, że również w dacie udzielenia skarżącemu informacji o terminie do wniesienia odwołania, organ ten pozostawał w wadliwym przekonaniu, iż datą doręczenia decyzji w trybie doręczenia zastępczego jest dzień 24 lutego 2020 r. Podsumowując skarżący stwierdził, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy, bowiem wynikało z przekazania mu wadliwej informacji, której nie był w stanie zweryfikować. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zaznaczyć na wstępie należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 (publ. ONSA 1997/3, poz. 104), obowiązująca w postepowaniu sądowoadministracyjnym zasada niezwiązania sądu granicami nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. W tym kontekście, mając na uwadze treść skargi, podkreślić trzeba, że przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dnia [...] r. nr [...], jest wyłącznie stwierdzenie uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. nr [...] Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika jednocześnie, że po doręczeniu skarżącemu ww. postanowienia zwrócił się on do organu odwoławczego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu pierwszej instancji i wniosek ten został przez organ drugiej instancji rozpatrzony postanowieniem z dnia [...] r, odmawiającym przywrócenia terminu. Na postanowienie to skarżącemu również przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, której – co ustalono z urzędu – skarżący jednak nie złożył w ustawowym terminie. W tej sytuacji w ramach niniejszego postępowania sądowadministracyjnego Sąd, będąc związanym granicami sprawy, jest uprawniony do kontroli legalności wyłącznie postanowienia z dnia [...] r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (którego istota sprowadza się do oceny, czy rzeczywiście złożenie przez skarżącego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło po terminie), natomiast nie jest uprawniony do kontroli także postanowienia z dnia [...] r. o odmowie przywrócenia terminu, które nie zostało zaskarżone do Sądu, a którego istota sprowadzała się do oceny właśnie kwestii poruszonych w treści skargi, mianowicie tego, czy uchybienie przedmiotowego terminu było przez skarżącego zawinione. Tym samym argumenty skarżącego wskazujące na brak jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, dotyczą kwestii wykraczających poza zakres kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym i jako takie nie mogą mieć wpływu na jego wynik. Argumenty te mogłyby natomiast mieć znaczenie jedynie w ramach rozpoznawania skargi na postanowienie z dnia [...] r., której – jak już wyżej wskazano – skarżący jednak nie wniósł. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, ze skarga jest niezasadna. W myśl art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, które wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie zaś do 134 k.p.a., będącego prawną podstawą zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie, o którym mowa w powołanym przepisie, wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania – z powodu uchybienia ustawowego terminu do jego wniesienia – jest uniemożliwione. Warunkiem wydania takiego postanowienia jest natomiast - w pierwszej kolejności - bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg cztrernastodniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. Zgodnie z art. 42 k.p.a. zasadą w postępowaniu administracyjnym jest doręczanie pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Nadto art. 43 k.p.a. przewiduje, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Art. 44 k.p.a. przewiduje natomiast dodatkowo możliwość doręczenia pisma w trybie doręczenia zastępczego stwarzającego domniemanie doręczenia, zarezerwowanym dla sytuacji, w których doręczenie w jeden ze sposobów określonych powyżej, nie jest możliwe. Przepis ten stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, ewentualnie pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1.) Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Przytoczony przepis zawiera klasyczne domniemanie prawne, które polega na tym, że przepis prawa (norma), gdy powstanie sytuacja określona w tzw. przesłance domniemania, mocą swych postanowień nakazuje uznać fakty oznaczone we wniosku domniemania, i to bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego, zaś postępowanie to byłoby konieczne, gdyby dane domniemanie nie zostało ustanowione (zob. J. Nowacki, O pojmowaniu domniemań prawnych [w:] J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 494). Konfrontując treść art. 44 k.p.a. z dokumentacją zgromadzoną w toku postępowania, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, iż w przypadku skierowanej do skarżącego korespondencji zawierającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., skutek doręczenia oparty na domniemaniu prawnym nastąpił z dniem 21 lutego 2020 r. Jak bowiem wynika z pozostawionej w aktach sprawy koperty, w której decyzja ta została nadana (k. 185 akt adm. I inst.), wobec niemożności doręczenia przesyłki adresatowi i jednocześnie braku osób wymienionych w art. 43, które podjęłyby się oddania przesyłki adresatowi, przesyłka ta została awizowana w dniu 7 lutego 2020 r. Adnotacja listonosza zamieszczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru załączonym do koperty wskazuje, że awizo pozostawiono wówczas w skrzynce pocztowej adresata. Wobec niepodjęcia przesyłki przez adresata, w dniu 17 lutego 2020 r. dokonano jej powtórnego awizowania. Następnie, wobec dalszego jej niepodjęcia z placówki pocztowej pomimo upływu 14 dni od dnia jej pierwszego awizowania, w dniu 24 lutego 2020 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy, tj. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L.. Mając na względzie datę pierwszego awizowania przesyłki oraz treść art. 44 § 1 i 4 k.p.a., za datę doręczenia skarżącemu przedmiotowej decyzji należało więc przyjąć dzień 21 lutego 2020 r., jako ostatni dzień czternastodniowego terminu przewidzianego na odbiór przesyłki z placówki pocztowej po jej zawizowaniu. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnych okoliczności, które obalałyby powyższe domniemanie i podważały skuteczność doręczenia przesyłki we wskazanej wyżej dacie. Argumentacja skarżącego przedstawiona w skardze w szczególności nie podważa niemożności doręczenia przesyłki w miejscu zamieszkania skarżącego w dniach, w których doszło do jej awizowania, tj. 7 i 17 lutego 2020 r. Jednocześnie skarżący sam przyznał, że po odbiór przedmiotowej korespondencji zgłosił się do placówki pocztowej już po upływie 14 dni od daty pierwszego awizowania, a nadto już po dokonaniu zwrotu korespondencji do adresata, a tym samym już po ziszczeniu się skutku jej doręczenia. Skutku tego nie eliminuje natomiast okoliczność późniejszego odbioru przez skarżącego (w dniu 2 marca 2020 r.) przeznaczonego dla niego egzemplarza decyzji w siedzibie organu pierwszej instancji. Treść art. 44 § 4 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania należy wiązać z upływem 14 dni od dnia pozostawienia w skrzynce odbiorczej skarżącego pierwszego awizo, nie zaś z późniejszym wydaniem egzemplarza decyzji w siedzibie organu. To ostatnie zdarzenie – mając miejsce już zaistnieniu domniemania doręczenia przewidzianego w ww. przepisie - mogło mieć już wyłącznie informacyjny charakter i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń w postępowaniu administracyjnym w żaden sposób nie wpływało na bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3233/19, LEX nr 3032680). Skoro zatem skutek doręczenia decyzji organu pierwszej instancji nastąpił z dniem 21 lutego 2020 r., to określony w art. 129 § § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia przez skarżącego odwołania od tej decyzji upływał w dniu 6 marca 2020 r. Bezsporne natomiast pozostaje, że skarżący przedmiotowe odwołanie wniósł dopiero w dniu 9 marca 3020 r., co potwierdza data stempla pocztowego na kopercie, w której pismo to zostało nadane na adres organu pierwszej instancji (k. 40 akt adm. II inst.). Wobec powyższych ustaleń prawidłowość stwierdzenia, że skarżący uchybił (o trzy dni) terminowi do wniesienia odwołania, nie budzi żadnych wątpliwości. Na stwierdzenie uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania nie mogła nadto mieć wpływu okoliczność rzekomego wprowadzenia skarżącego w błąd przez pracownika organu pierwszej instancji, przy wydawaniu skarżącemu egzemplarza decyzji, co do daty upływu terminu do jej zaskarżenia w drodze odwołania, tj. – jak zarzuca skarżący – poinformowania go, że termin ten upływa dopiero z dniem [...] r. Nie kwestionując prawdziwości tego twierdzenia należy zauważyć, że przywołana okoliczność nie daje podstaw do przyjęcia innej, niż wynika to z przywołanych wyżej przepisów prawa, daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, natomiast mogłaby mieć znaczenie jedynie w ramach oceny stopnia winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, co jednak – jak już wyjaśniono na wstępie rozważań Sądu – wykracza poza zakres przedmiotowy niniejszego postępowania. Kwestia winy strony w uchybieniu terminu może być bowiem badana jedynie w ramach postępowania z wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy zaś ani od uznania organu odwoławczego, ani też od świadomości strony co do prawidłowej daty upływu tego terminu. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia – nawet w przypadku, gdy przekroczenie terminu jest nieznaczne – organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi, przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7. wydanie, Warszawa 2018, str. 770-771, wraz z powołanym tam orzecznictwem, a także wyrok NSA oz. w Łodzi z dnia 27 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Łd 2665/95, publ. Biul. Skarb. 1997, nr 5, poz. 32). Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.