II SA/Lu 302/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę. Wojewoda L. decyzją z dnia 16 kwietnia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Starosty P. z dnia 20 lutego 2009 r., nr [...], udzielającej A spółce z o. o. w L. Zakład Energetyczny P. w P. pozwolenia na rozbiórkę odcinka linii średniego napięcia (SN) pomiędzy słupami nr 6 i nr 12 na działkach nr ewid. [...] przy ul. S. w [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż w dniu 23 stycznia 2009 r. do Starosty P. wpłynął wniosek A spółka z o. o. w L. Zakład Energetyczny P. w P. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę linii średniego napięcia 15 kV pomiędzy słupami nr 6 i nr 12 na działkach nr ewid. [...] przy ul. S. w [...] Starosta P. wymienioną wyżej decyzją z dnia 20 lutego 2009 r. udzielił wnioskodawcy pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego odcinka linii energetycznej średniego napięcia, wskazując, iż złożony wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne. Wojewoda L., po rozpoznaniu odwołania J. S. - właściciela działki nr ewid. [...], który zarzucał niewyjaśnienie kwestii zmiany decyzji zezwalającej na budowę i użytkowanie w zakresie zmiany napięcia znamionowego w przedmiotowej sieci z 30 do 15 kV oraz nierówne traktowanie stron, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ zaznaczył, że to wnioskodawca decyduje o zakresie planowanej inwestycji, natomiast warunki udzielenia pozwolenia na rozbiórkę regulują przepisy prawa budowlanego – organ nie może dokonywać zmian we wniosku inwestora. W decyzji podkreślono, że wartość napięcia przedmiotowej linii odpowiada stanowi istniejącemu i charakteryzuje stopień możliwości wykorzystania sieci zaplanowanej na 30 kV. Zmiana decyzji w tej kwestii nie jest możliwa ani nie jest konieczna. Zarzuty związane z zgłoszeniem dokonanym przez inwestora w dniu 29 grudnia 2008 r. pozostają bez związku z pozwoleniem na budowę. Inwestor spełnił wymogi określone w art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów oraz pominięcie ich części, a w szczególności pisma Burmistrza [...] z dnia 6 lutego 2009 r., w którym stwierdza się, że wszystkie linie energoelektryczne na terenie [...] mają napięcie 30 kV oraz pisma Zakładu Energetycznego w P. z dnia 20 maja 2008 r., z którego wynika, że wartość napięcia międzyfazowego wynosi 22,65 kV. Skarżący stwierdził, że inwestor celowo podawał nieprawdziwe wartości znamionowe linii, organ zaś nie ustalił jej rzeczywistej wartości. Wskazał również, że właściciel linii nie występował o zmianę decyzji w zakresie wartości znamionowej, do czego był zobowiązany w myśl art. 51 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz przepisów Prawa budowlanego. W dokumentacji geodezyjnej linia ta jest wskazana jako przesyłająca napięcie 30 kV. Strefa bezpieczeństwa dla linii o napięciu 30 kV wynosi 10 m od zewnętrznego przewodu, natomiast dla linii o napięciu 15 kV wynosi 5 m. Zdaniem skarżącego tak ustalona strefa bezpieczeństwa ogranicza jego prawo własności, gdyż uniemożliwia mu budowę w pasach gruntu lezącego pod linią, jak też w strefie grożącej porażeniem. Starosta Puławski miał obowiązek skontrolowania wniosku w zakresie danych podanych przez inwestora, w tym wysokości obiektów oraz wartości znamionowej linii. Wskazane dane okazały się nieprawdziwe, a Starosta wydał oświadczenie, że nie wnosi sprzeciwu na wykonanie robót polegających na demontażu linii 15 kV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 października 2009 r., II SA/Lu 371/09, po rozpoznaniu skargi J. S., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia 20 lutego 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji, skierowana była również do T. G., którego uznano za stronę postępowania. Z akt sprawy wynika zaś, że zmarł on 16 sierpnia 2008 r., a do udziału w sprawie nie zostali wezwani jego spadkobiercy, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego należy dołączyć zgodę właściciela obiektu budowlanego. Sąd wskazał, że spółka wprawdzie wspomina o posiadaniu zgody właścicieli nieruchomości, zgoda taka nie została jednak przedstawiona, a same organy nie wypowiedziały się w tej kwestii. W skardze kasacyjnej A spółka z o.o. zarzuciła, że wskazanie przez Sąd pierwszej instancji jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. nie jest trafne, gdyż w tym przypadku strona skarżąca nie była stroną, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Spółka podniosła również, że obowiązek dołączenia do wniosku o rozbiórkę dokumentu zawierającego zgodę właściciela obiektu na rozbiórkę nie jest wymagany, gdy wniosek ten składa właściciel obiektu. W ocenie strony, Sąd pierwszej instancji nie zapoznał się z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, z których wynika, że przedmiotem rozbiórki jest magistralna sieć średniego napięcia w [...], która może być wyłącznie własnością jedynego przedsiębiorcy energetycznego zajmującego się dystrybucją energii, działającego na tym terenie, to jest A spółki z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r., II OSK 307/10, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA podkreślił, iż fakt niezapewnienia możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym spadkobierców zmarłego w dniu 16 sierpnia 2008 r. T. G., do którego między innymi została skierowana decyzja organu pierwszej instancji z dnia 20 lutego 2009 r. nie mógł zostać uwzględniony przez WSA z urzędu, gdyż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu – co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa – jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Ponadto, zdaniem NSA, skoro wniosek został złożony przez właściciela sieci – co wynikało z akt sprawy i było faktem powszechnie znanym – to nie było wymagane dołączenie do tego wniosku zgody właściciela obiektu budowlanego. Określony w art. 33 ust. 4 pkt. 1 ustawy – Prawo budowlane wymóg dołączenia takiej zgody dotyczy bowiem tylko sytuacji, gdy wnioskodawca nie jest równocześnie właścicielem obiektu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę właściwy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W myśl zaś art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż Starosta P. decyzją z dnia 26 stycznia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, wniósł sprzeciw dotyczący zgłoszenia robót budowlanych polegających na rozbiórce linii energetycznej SN-15 pomiędzy słupami nr 6 i nr 12 na działkach nr ewid. [...] przy ul. S. w [...] Starosta ustalił bowiem, w oparciu o opinię biegłego sporządzoną w postępowaniu sądowym toczącym się przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny w P. w sprawie [...], iż wysokość bezwzględna nad poziomem gruntu linii energetycznej objętej zgłoszeniem rozbiórki wynosi około 9,8 m (k. 130 akt sądowych). Poza sporem pozostaje także, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 grudnia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia 29 maja 2009 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Starosty P. z dnia 26 stycznia 2009 r. (k. 129 akt sądowych). Powyższa decyzja Starosty pozostaje zatem w obrocie prawnym. Bezspornym jest również, że przedmiotowa linia energetyczna została już rozebrana. W świetle art. 33 ust. 4 ustawy do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: 1) zgodę właściciela obiektu, 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego, 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, 5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, 6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu. Zaskarżoną decyzją Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. udzielającą A spółce z o.o. w L. Zakład Energetyczny P. w P. pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego odcinka linii średniego napięcia. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na rozbiórkę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań i z kolei, nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie tej decyzji w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni. Zasadne jest stanowisko organów architektoniczno-budowlanych, iż w rozpoznawanej sprawie należało udzielić wnioskodawcy pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego odcinka linii energetycznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Biura Planowania Przestrzennego w L. z dnia 20 marca 1981 r., nr [...], zatwierdzono plan przebudowy istniejącej linii SN 30 kV oraz dobudowy linii kablowej SN 30 kV do zasilania projektowanego Zajazdu Turystycznego w [...] W oparciu o tę decyzję w 1982 r. zrealizowane zostały roboty budowlane polegające na przebudowie wraz z dobudową tej linii. W świetle oświadczenia inwestora do 1990 r. przedmiotową linią było przesyłane napięcie o wartości 30 kV, a od 1990 r. napięcie o wartości 15 kV. Należy podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skarżącego podnoszone przez niego okoliczności dotyczące zmiany napięcia znamionowego w przedmiotowej sieci z 30 do 15 kV zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego przez organy orzekające w sprawie. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że złożony w niniejszej sprawie przez inwestora wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę dotyczył linii SN wybudowanej z możliwym dopuszczalnym napięciem 30 kV, który oznaczając linię energetyczną w tym wniosku wskazał wartość napięcia 15 kV odpowiadającą faktycznemu napięciu tejże linii. Okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, albowiem przepisy ustawy nie uzależniają wydania decyzji w tym przedmiocie od charakterystyki obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce. Prawidłowe jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że to wnioskodawca decyduje o zakresie planowanej inwestycji, a warunki udzielenia pozwolenia na rozbiórkę regulują przepisy ustawy, z których wynika, iż organ nie może dokonywać zmian we wniosku inwestora. Wartość napięcia przedmiotowej linii odpowiada stanowi istniejącemu i charakteryzuje stopień możliwości wykorzystania sieci zaplanowanej na 30 kV. Zmiana decyzji w tej kwestii, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, nie jest możliwa ani nie jest konieczna. Sąd podziela również stanowisko organów orzekających w sprawie, iż inwestor spełnił wymogi określone w art. 33 ust. 4 ustawy. Przede wszystkim, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 lutego 2011 r., II OSK 307/10, nie można skutecznie zarzucić organom administracji naruszenia art. 33 ust. 4 pkt. 1 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że właściciel sieci energetycznej składając wniosek o jej rozbiórkę zobowiązany jest do przedłożenia odrębnego dokumentu w postaci zgody na rozbiórkę. Nie można również uznać, iż w sprawie zachodziła potrzeba odrębnego udowodnienia własności sieci średniego napięcia w [...] Z całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotem rozbiórki była magistralna sieć średniego napięcia w [...], która może być wyłącznie własnością jednego przedsiębiorcy energetycznego zajmującego się dystrybucją energii, działającego na tym terenie, to jest wnioskodawcy – A spółki z o.o. w L. Z akt tych wynika również, że dla organów orzekających w sprawie faktem powszechnie znanym, nie wymagającym dowodzenia (art. 77 § 4 k.p.a.) było to, że właścicielem sieci elektroenergetycznej średniego napięcia na terenie [...] jest A spółka z o.o., a więc inwestor, który złożył wniosek z dnia 20 stycznia 2009 r. o pozwolenie na rozbiórkę. Tym samym skoro wniosek w niniejszej sprawie został złożony przez właściciela sieci – co wynikało z akt administracyjnych i było faktem powszechnie znanym – to nie było wymagane dołączenie do tego wniosku zgody właściciela obiektu budowlanego. Określony w przepisie art. 33 ust. 4 pkt. 1 ustawy wymóg dołączenia takiej zgody dotyczy jedynie sytuacji, gdy wnioskodawca nie jest równocześnie właścicielem obiektu. Wnioskodawca złożył także pozostałe wymagane przepisem art. 33 ust. 4 dokumenty w postaci: kopii mapy zasadniczej z zaznaczeniem usytuowania przeznaczonego do rozbiórki odcinka przedmiotowej linii SN, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opinii technicznej z dnia 23 styczni 2009 r. dotyczącej projektowanych robót budowlanych (wskazującej również na kwestie związane z zapewnieniem bezpieczeństwa ludzi i mienia; k. 1-2, 12 akt adm. I inst.). Powodem do uwzględnienia żądania uchylenia zaskarżonej decyzji nie może być fakt, że decyzja ta skierowana była również do T. G., który zmarł w dniu 16 sierpnia 2008 r., to jest przed wszczęciem postępowania w tej sprawie, a do udziału w sprawie nie zostali wezwani jego spadkobiercy. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wyjaśnił, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącego. Nietrafny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów oraz pominięcie ich części, a w szczególności pisma Burmistrza [...] z dnia 6 lutego 2009 r., w którym stwierdza się, że wszystkie linie energoelektryczne na terenie [...] mają napięcie 30 kV, a także pisma Zakładu Energetycznego w P. z dnia 20 maja 2008 r., z którego wynika, że wartość napięcia międzyfazowego wynosi 22,65 kV. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W świetle art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). Wbrew twierdzeniom skarżącego organy administracji należycie wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności i ustaliły stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Wskazane przez skarżącego dokumenty nie miały istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, prawidłowo zakończonej decyzją zezwalającą inwestorowi na rozbiórkę przedmiotowego odcinka linii energetycznej. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnoszone w skardze kwestie dotyczące ewentualnego naruszenia prawa własności skarżącego, poprzez ograniczenie prawa zabudowy należących do niego nieruchomości, nie mogły być rozstrzygane przez organy orzekające w sprawie. Rozpoznawanie tego rodzaju roszczeń nie należy do właściwości organów administracji publicznej. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa przez Starostę P. w postępowaniu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce omawianego odcinka linii energetycznej, które to zgłoszenie zostało dokonane w dniu 29 grudnia 2008 r. nie dotyczą rozpoznawanej sprawy. Wskazać również należy, iż ocena, czy dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nasuwają podejrzenie popełnienia przestępstwa, nie należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznających wniosek o pozwolenie na rozbiórkę. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.