II SA/Lu 303/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] [...] Decyzją z dnia [...]. [...] – [...] Prezydent Miasta L. odmówił przyznania R. O. pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Organ wskazał, że stosownie do art. 50 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. DZ. U z 2015r. poz. 163 ze zmianami ) osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby, lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona przysługuje pomoc usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 50 ust.2 powyższe usługi mogą zostać przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, także wspólnie nie zamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni, nie mogą takiej pomocy zapewnić. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Zakres, termin i miejsce świadczenia usług określa organ po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, o jakim mowa w art. 106 ust.4 ustawy. Organ zaznaczył, że wywiad stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w trakcie którego może zgłosić swoje potrzeby i oczekiwania. Mimo powiadomienia pismem z dnia [...]. o terminie wywiadu w dniu [...]. i [...]. w lokalu przy ulicy [...] w L., nie udało się go przeprowadzić. Pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej zastali zamknięte drzwi, nikt nie zareagował na pukanie i dźwięk dzwonka, nie dochodziły także żadne odgłosy wskazujące na pobyt kogokolwiek w mieszkaniu. Organ zwrócił uwagę, że stosownie do art. 11 ust.2 ustawy uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedna z przesłanek braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co umożliwia odmowę przyznania świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy zaznaczył, że wcześniejszą decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta L. odmówił stronie przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych z powodu nie wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przy ul. [...] w L. ze względu na przebywanie podopiecznej pod innym adresem tj. przy ul. [...] w L.. Jednak także według oświadczeń sąsiadów oraz pisma Prokuratury Rejonowej w L. z [...] r. nr PC [...], strona przynajmniej od 2015 r. nie mieszka przy ul K. [...] i przebywa pod adresem przy ul. [...] w L., dlatego powinien pod tym adresem przeprowadzić wywiad środowiskowy. Kolegium zaznaczyło, że poza wyznaczonymi terminami na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniach [...] r. w godzinach od 12 do 14 lub w dniu [...] r. w godzinach od 8 do 10 wywiadu w miejscu jej zamieszkania przy ul. [...] w L., z możliwością ustalenia telefonicznie innych dogodnych terminów do przeprowadzenia tej czynności, podjęto, równie bezskutecznie, próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniach 3 , 8 i [...] r. we wskazanym przez stronę miejscu zamieszkania przy ul. [...] w L.. Na podstawie rozmowy z sąsiadką pracownik socjalny ustalił, że R. O. od kilku lat nie mieszka przy ul. [...], jest przywożona na wózku inwalidzkim przez syna D. O. w dniu umówionej wizyty z pracownikiem socjalnym, czeka przed budynkiem, a następnie jest zabierana przez karetkę transportową w nieznanym kierunku. Zdaniem Kolegium strona z niewiadomych powodów uchyla się od podania jej faktycznego miejsca zamieszkania lub pobytu. Jednocześnie stwierdzono, że R. O. jest osobą w podeszłym wieku, w bardzo złym stanie zdrowia, nie porusza się samodzielnie, korzysta z wózka inwalidzkiego. Także Kolegium wskazało na wywiad środowiskowy jako szczególny środek dowodowy mający zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się na niego szereg czynności organu (wykonywanych przez pracownika socjalnego), a w szczególności wysłuchanie strony i jej rodziny, odebranie oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie dokumentów wskazanych w art. 107 ust. 5b ustawy, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Uniemożliwienie jego przeprowadzenia uważane jest jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym i stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy wspomnianej ustawy może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. O. zarzuciła Kolegium" wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt.1 kpa, polegającym na zastosowaniu i wydaniu odmownych decyzji w wyniku wadliwie przeprowadzonych postępowań w następstwie nie dokonania w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa rozpatrzenia i oceny zebranego całego materiału dowodowego też w zakresie rzeczywistego stanu i skutków jej stanu fizycznego i psychicznego". Zdaniem skarżącej organy nie uwzględniły podanego przez nią adresu przy ulicy [...] "co do wszelkich uzgodnień i działań w sprawie nadal udzielania jej dotychczasowej usługowej opieki i usługowej pielęgnacji" oraz nie uwzględniły jej stanu zdrowia wynikającego z przedstawionych zaświadczeń z [...]. i [...]." co do nadal wymogu i nadal zakresu oraz nadal wymiaru usługowej opieki i usługowej pielęgnacji". Odrzuciła także zarzut braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, wskazując, że "współdziałała w sposób jedynie skuteczny w jej sytuacji, opisanej jako niepodważalna i dożywotnia niepełnosprawność i niedołężność i gwarantowany sposób tj. w formie pisemnej". W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. i przyznanie " usługowej opieki i usługowej pielęgnacji co najmniej od [...]. do nadal", w tym też przez " wyznaczoną i przydzieloną jej opiekunkę społeczną przygotowania jej zdrowotnie i higienicznie do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i w przypadku jednak niezbędności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ( § 4 Rozp. z dnia 25 VIII 2016r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ) o dopełnienie obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w innym terminie uzgodnionym z nią tj. 87 letnią inwalidką I grupy o znacznym stopniu niepełnosprawności ze względu na stan fizyczny i psychiczny do której mają zastosowanie przepisy ustawy z 19 VIII 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego" w terminie uzgodnionym z nią w drodze korespondencji wysyłanej na adres L. ul. [...]. Skarżąca wniosła także o bezwzględne odbycie posiedzenia sądowego poza budynkiem sądowym tj. w jej mieszkaniu przy ulicy [...], "gdyż w związku z jej bardzo uciążliwym stanem zdrowia uniemożliwiającym bezwzględne osobiste stawiennictwo do budynku sadowego na posiedzenie sądowe i żądany bezwzględny osobisty udział w posiedzeniu sadowym celem zapewnienia też konstytucyjnego sprawiedliwego procesu czynności sądowe powinny być wykonane w innym miejscu, odbycie posiedzenia poza budynkiem sądowym też ułatwia przeprowadzenie sprawy i przyczynia się do zaoszczędzenia kosztów". Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. W piśmie z dnia z dnia [...]. skarżąca podała, że podczas wizyty pracowników socjalnych, która miała miejsce po dniu [...]. "wyszły na jaw takie okoliczności, które miałyby istotny wpływ na wynik spraw rozstrzygniętych przez Kolegium , a które jednak nie miały tego istotnego wpływu na wynik w/w spraw rozstrzygniętych przez Kolegium, gdyż nie były przedmiotem kolegialnego rozpoznania i kolegialnej oceny, bo nie były znane Kolegium na chwilę wydania decyzji, na które została złożona skarga z dnia 27 II 2017r.". W kolejnym piśmie z dnia [...]. skarżąca powtórzyła treść pisma z [...]. i nawiązała do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...]. I OSK [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przekonanie Kolegium o konieczności współdziałania beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej z organami administracji, dysponującymi środkami przeznaczonymi na tego rodzaju pomoc jest oczywiście uzasadnione. Art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 930 ze zmianami ) wprost nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 3 ust. 1 tej ustawy, stosownie do której pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jej konstrukcja wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Wyrazem znaczenia, jakie nadaje się wspomnianej zasadzie, jest art. 11 ust. 2 ustawy, według którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu powołanego przepisu jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Jasne jest bowiem, że w takim przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy przecież, zarówno rozmiar, jak i forma udzielanej pomocy, o czym stanowi art. 3 ust.3 ustawy. Art. 106 ust. 4 ustawy wprost ustanawia wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści § 2 ust.5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2016r. poz. 1406 ) wynika natomiast, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem, jak zauważyło Kolegium, swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Słuszne jest zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie, stosownie do którego utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia ( wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 60/11, 15 kwietnia 2010r. I OSK 1753/09, 19 marca 2009r. I OSK 561/08, 30 listopada 2009r. I OSK 634/09, 23 września 2008r. I OSK 1765/07 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt sprawy jednoznacznie wynika daleko idąca chęć współpracy ze strony Ośrodka Pomocy Rodzinie, który wielokrotnie wyznaczał nowe terminy przeprowadzenia wywiadu, mimo to do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, co potwierdzają protokoły z czynności służbowych sporządzone przez pracowników socjalnych [...]. i [...]. Bezskuteczne były również próby nawiązania kontaktu ze skarżącą w dniach 3, 8 i [...]. pod adresem K. [...]. Podzielając, co do zasady stanowisko organów, nie sposób jednak nie zauważyć specyficznej sytuacji jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Według złożonych do akt sprawy zaświadczeń lekarskich, ostatnie z [...]. i [...]., powołujących się na wcześniejsze zaświadczenia podpisywane również przez lekarzy specjalistów psychiatrów, skarżąca cierpi na "zaburzenia psychiczne związane z przewlekłym zespołem bólowym kręgosłupa i kończyn dolnych upośledzające sprawność ustroju". Wynika z nich jednoznacznie, że wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji ze wskazaniem korzystania z usług opiekuńczych. Z akt wynika, że zła jest także jej sytuacja materialna. Stan ten utrzymuje się od dawna, nie uległ zmianie i nie był kwestionowany przez organy rozpoznające sprawę, które jako jedyny argument przemawiający za odmową przyznania świadczenia powołały brak możliwości przeprowadzenia wywiadu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2017r. ( I OSK 2580/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) trafnie jednak zwrócił uwagę, że wymóg przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przewidziany przepisem art.107 ust. 4 a ustawy musi być rozumiany jako środek służący realizacji określonych w powołanych przepisach celów i zasad pomocy społecznej, a nie jako czysto formalny warunek udzielenia pomocy. Nie bez znaczenia jest też, że przedmiotem sprawy jest przyznanie specjalistycznych świadczeń opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Taki przedmiot postępowania determinuje też sposób jego prowadzenia. Słusznie podkreślił Naczelny sąd Administracyjny, że jeśli organ pomocy społecznej określa stronę postępowania jako osobę z zaburzeniami psychicznymi, to powinien także w kontaktach ze stroną działać w sposób odpowiedni dla jej zidentyfikowanych, specyficznych cech. Trudności w komunikacji z osobą potrzebującą pomocy lub z jej rodziną nie mogą prowadzić do pozostawienia osoby potrzebującej bez wsparcia, którego mogą i powinny udzielić organy pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie chodzi o usługi opiekuńcze, których udzielenie zmierzać powinno wprost do celu polegającego na umożliwieniu podopiecznemu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Aby odmówić stronie udzielenia pomocy w postaci specjalistycznych świadczeń opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi nie jest wystarczające stwierdzenie, że nie można przeprowadzić wywiadu środowiskowego. Powyższe skłania do wniosku o konieczności rozpoznania przez organ żądania przyznania pomocy w oparciu o znajdującą się już w aktach sprawy dokumentację. Niepokój musi jednak budzić brak jakiegokolwiek kontaktu ze skarżącą. Mimo wielokrotnie podjętych prób nie doszło do nawiązania spotkania zarówno w mieszkaniu przy ulicy [...], jak i K. [...], który to adres wskazywała skarżąca w piśmie z dnia [...]. jako jedyny dla "odbycia z nią i z jej udziałem wszelkich spotkań i wszelkich rozmów oraz tego typu i im podobnych wszelkich innych czynności, przeprowadzenia z nią i z jej udziałem wszelkich czynności socjalnych i wszelkich wywiadów środowiskowych oraz tego typu i im podobnych wszelkich innych czynności , kierowania do niej wszelkich treści i wszelkiej korespondencji oraz tego typu i im podobnych wszelkich innych treści, odbycia z nią i z jej udziałem wszelkich innych czynności i innych działań, niż wymienione powyżej". Obawy są uzasadnione tym bardziej, że stan jej zdrowia uniemożliwia samodzielne poruszanie się. Wobec tak jednoznacznego stanowiska co do miejsca przeprowadzenia wywiadu, organ powinien ponownie podjąć wszelkie czynności pozwalające na nawiązaniu kontaktu ze skarżącą, także we współpracy z innymi organami, na co wskazała sama skarżąca w powołanym piśmie. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o przeprowadzenie posiedzenia sądowego poza budynkiem sądowym tj w mieszkaniu przy ulicy [...] wskazać należy, że stosownie do art. 94 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) jest to możliwe tylko wówczas, z zachowaniem wymagań dotyczących bezpieczeństwa, gdy czynności sądowe muszą być wykonane w innym miejscu albo, gdy odbycie posiedzenia poza budynkiem sądowym ułatwia przeprowadzenie sprawy lub przyczynia się znacznie do zaoszczędzenia kosztów. Żadna z tych okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Ponieważ skarżąca podstawy swojego wniosku upatruje w żądaniu osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, a stan jej zdrowia uniemożliwia stawienie się w budynku sądowym, wyjaśnić trzeba, że udział strony w postępowaniu jest dobrowolny, a więc stanowi jej prawo, a nie obowiązek. Nie dotyczy to postępowania mediacyjnego w którym posiedzenie odbywa się z udziałem stron. Obowiązek osobistego stawiennictwa może także wynikać z zarządzenia sądu, co jednak w sprawie nie miało miejsca. Z tego powodu sąd nie miał żadnej podstawy do odbycia posiedzenia w miejsce wskazanym przez skarżącą. Trzeba też podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgodnie z art. 133 § 1 powołanej ustawy sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku , o którym mowa w art. 54 § 2. W istotny sposób ograniczone jest postępowanie dowodowe, sprowadzające się z mocy art. 106 § 5 ustawy do możliwości przeprowadzenia jedynie dowodu uzupełniającego z dokumentów i to wtedy tylko, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wniosek należało zatem oddalić. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia [...] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L..