II SA/Lu 304/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor Asesor WSA Jerzy, Drwal -sprawozdawca, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w toku instancyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 105 kpa i 156 § 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [... r. Nr [...] na podstawie której umorzono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] r. Nr [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] r. Nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy drogi gminnej Nr 2267010 na działce Nr 746, położonej w S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego, organ wskazał, że zaskarżoną przez Z. B. decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] r. Nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji drogi gminnej w S.. W wyniku rozpatrzenia odwołania, powyższą decyzję Wójta utrzymano w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] r. Nr [...]). Zarzuty Z. B. , że Wójt nie miał prawa do nieruchomości przeznaczonej pod drogę gminną nie zostały uwzględnione, ponieważ zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - obowiązującej w dacie wydania decyzji przez organ I instancji – decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto lokalizacja drogi była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzonego uchwałą Nr XVII/97/99 Rady Gminy T. z dnia 15 grudnia 1999 r. Z. B. nie wniosła skargi do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia [...] r., wystąpiła natomiast o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...]r. z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa. Stronę pouczono wówczas o prawie zgłoszenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Rozpatrując taki wniosek, Kolegium decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Z. B. nie wniosła skargi do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia [...] r. Wystąpiła o stwierdzenie jej nieważności podnosząc, że wydane dotychczas decyzje zapadły z naruszeniem prawa, albowiem dotyczyły one działki Nr 746 , do której inwestor nie miał prawa. Ponadto zwróciła uwagę, że przebieg drogi w planie był inny. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kolegium umorzyło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., z argumentacją, iż postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Wniosek Z.B. z dnia 21 grudnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Skoro wnioski Z.B. rozpoznano w dwuinstancyjnym postępowaniu, to tym samym brak było podstawy do rozpatrywania tego samego przedmiotu. Z akt wynika, i to wyjaśniono, że budowa drogi została zrealizowana. Wniosek Z. B. o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zawiera żadnych okoliczności, które nie byłyby znane Kolegium, podczas wcześniejszego rozpatrywania sprawy, dlatego też na podstawie art. 156 § 1 kpa w związku z art. 105 kpa umorzono postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium. Stąd też decyzję z dnia [...]r. należało utrzymać w mocy. W skardze do Sądu Z.B. podaje, że Kolegium nie dostrzega błędów Wójta Gminy T.. Uważa, że decyzje Kolegium nie są umotywowane i w rezultacie nie jest jej znane ostateczne stanowisko Kolegium w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, zważył co następuje : Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją przewidzianą przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i służącą do usuwania z obrotu prawnego takich decyzji, które dotknięte są szczególną wadą prawną. Dotyczy to decyzji wydanych zarówno w I jak i w II instancji. Enumeratywne wyliczenie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji zawiera przepis art. 156 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która : 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Przepis art. 157 § 2 kpa przewiduje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 158 § 1 kpa, rozstrzygniecie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W tym miejscu należy wyjaśnić, że charakterystyczną cechą postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej odróżniającą go od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym jest przedmiot postępowania. W trybie zwykłym wszczyna się postępowanie w celu rozpatrzenia interesów prawnych lub obowiązków stron, o których jeszcze nie rozstrzygnięto. Postępowanie w trybie nadzwyczajnym tzw. "nieważnościowe" ma za przedmiot dalszy byt prawny samej decyzji obarczonej ciężkimi wadami, a zatem nie dotyczy ono tych praw i obowiązków, o których rozstrzygnięto w decyzji, lecz jej samej jako indywidualnego i wadliwego aktu prawnego. Jest to przedmiot nowy w stosunku do tego, który rozpatrywano w trybie zwykłym. Nie można go wszcząć jeśli nie wydano wcześniej decyzji w trybie zwykłym. Zakresu przedmiotowego postępowania nieważnościowego wszczętego z urzędu lub na żądanie strony nie wyznaczają żądania zawarte we wnioskach strony, ale wyłącznie określone w art. 156 § 1 kpa wady decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje skutek przewidziany w art. 61 § 4 kpa, to znaczy następuje wszczęcie postępowania, a czy istotnie istniały w dacie zgłoszonego żądania, przyczyny nieważności orzeka się o tym w decyzji kończącej to postępowanie. W przypadku bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji postępowanie, to w myśl art. 105 § 1 kpa, należy umorzyć . W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, co oznacza, że albo stwierdza nieważność decyzji (art. 158 § 1 kpa) albo jej niezgodność z prawem na mocy art. 158 § 2 kpa (jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa), a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia – odmawia stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 kpa). Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji następuje wtedy gdy w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie występuje przyczyna nieważności decyzji. O nieważności decyzji można mówić tylko wtedy, gdy dotknięta jest ona wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa, wadami. Inne wady – co trzeba podkreślić – nie stanowią podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzje wydawane na podstawie art. 158 § 1 kpa są decyzjami wydanymi w nowej sprawie, a zatem jako decyzje organu I instancji. Od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, ale przewidziany w art. 127 § 3 kpa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek rozpatrywany jest przy odpowiednim stosowaniu przepisów o odwołaniach od decyzji. Skorzystanie z tego środka jest warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia przez stronę skargi do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca Z. B. żądała stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy T. dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej na działce Nr 746 w S.. Świadczy o tym dołączone do akt sprawy pismo skarżącej z dnia 15 października 2003 r. Żądania skarżącej organ nie uwzględnił. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 kpa, Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] r. , podając – co zasługuje na podkreślenie – przyczyny z powodu, których odmawia żądaniu skarżącej. Kolegium prawidłowo – zdaniem Sądu – ustaliło, że nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, stanowiąca podstawę do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Kolegium słusznie wskazało, że planowana budowa drogi gminnej była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XVII/97/99 Rady Gminy T. z dnia 15 grudnia 1999 r. Bez znaczenia był zarzut, że projektowana droga godzi w prawo własności działki skarżącej. W decyzji z dnia [...] r. Kolegium w sposób jasny określiło jakie przesłanki muszą być spełnione na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby można było stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest nieważna, jeśli jest ona sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy). W tym stanie rzeczy nie można było twierdzić, że decyzja Kolegium z dnia [...] r. akceptująca decyzję Wójta Gminy T., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu była decyzją wadliwą i podlegającą unieważnieniu. Skarżąca żądała również unieważnienia, wydanej w dalszym toku postępowania przeprowadzonego w tej sprawie przez Kolegium, decyzji administracyjnej, z dnia [...] r. Nr [...] , utrzymującej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 , art. 156 § 1 i art. 158 § 1 kpa oraz w związku z art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w mocy decyzję Kolegium dnia [...] r. , wydaną po rozpatrzeniu wniosku Z. B. z dnia 4 lutego 2004 r. o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzja z dnia [...] r. nie narusza prawa. Zgodna z prawem jest również decyzja z dnia [...] r. Nr [...] o umorzeniu, na podstawie art. 105 kpa i art. 156 § 1 kpa, postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. (decyzję umarzającą postępowanie wydano po rozpoznaniu wniosku Z. B. z dnia 14 lipca 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. oraz ostatnio wydana decyzja Kolegium z dnia [...] r. Nr [...] Sąd podziela stanowisko Kolegium, co do braku podstaw uwzględnienia zgłoszonego przez skarżącą żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organ w dniu [...] r. i [...] r. Wydana w dniu [...] r. decyzja wolna była od wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Skarżąca skorzystała z możliwości ich weryfikacji w drodze ponownego rozpatrzenia sprawy. I takie wnioski skarżącej z dnia 4 lutego 2004 r. i 21 grudnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy były przez Kolegium rozpoznane zgodnie z wymogami określonymi w tym zakresie przez Kodeks postępowania administracyjnego, Z akt sprawy wynika, że skarżąca pomimo przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji Kolegium z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. do sądu administracyjnego, nie skorzystała z tych uprawnień. Kontrolując przebieg przeprowadzonego postępowania w tej sprawie oraz wydane w tym postępowaniu decyzje, Sąd doszedł do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa – i wbrew zarzutom skargi– zajęło wyraźne stanowisko co do zgłoszonych przez skarżącą wniosków. Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że Kolegium powinno było odmówić stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., aczkolwiek skutek prawny wydanej - w dniu [...] r. - decyzji jest identyczny jak decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Z tych względów, pozbawiona usprawiedliwionych podstaw skarga podlegała oddaleniu, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). kg