II SA/Lu 304/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. S. i S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza na rzecz A. S. i S. S. od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego 500 (pięćset) złotych kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156. poz. 1118 ze zm.), orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 stycznia 2008 r. odmawiającej nakazania A. i J. A. rozbiórki dobudowanej części budynku kurnika usytuowanego na działce nr 156/44 położonej w G. W motywach decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż przedmiotowy obiekt wybudowany został na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do takich obiektów budowlanych należy stosować z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) wraz z aktami wykonawczymi do tej ustawy. Dobudowana część kurnika znajduje się na terenie, który w obowiązującym w czasie budowy planie zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., zatwierdzonym uchwałą Nr IX/48/91 z dnia 30 kwietnia 1991 r., oznaczony został symbolem 5RP-Z przeznaczonym pod kurnik. Brak jest zatem podstaw do nakazania rozbiórki dobudowanej części kurnika w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie zaistniały też okoliczności, które skutkowałyby nakazaniem rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy. Nie stwierdzono bowiem, aby obiekt powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Stan zagrożenia dla ludzi lub mienia ma miejsce wówczas, gdy nie zostaną zachowane warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki. W szczególności istnienie zagrożenia może mieć miejsce, jeśli nie zostaną zachowane wymogi dotyczące usytuowania budynków. Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 17, poz. 80 ) w § 13 ust. 1 dopuszczało usytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego wykonanego z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z materiału dowodowego wynika, że w okresie budowy kurnika działka skarżących była zabudowana, co powoduje, że § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia nie został naruszony. Termin "warunki użytkowe" oznacza przede wszystkim możliwość zabudowy działki sąsiedniej. Samo pogorszenie warunków użytkowych nie daje podstawy do nakazania rozbiórki. Podstawę taką daje dopiero niedopuszczalne pogorszenie tych warunków. Przedmiotowy budynek nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla działki skarżących, a więc nie utrudnia w sposób istotny jej zabudowy. Nawet gdyby przyjąć najwyższą kategorię uciążliwości U IV – obiekty i urządzenia szczególnie uciążliwe, odległość budynku mieszkalnego skarżących od kurnika (ponad 100 m) mieści się w minimalnej odległości od uciążliwego obiektu budowlanego. W takim stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. A. i S. S. w skardze do sądu administracyjnego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7 i 8 kpa oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez nieuwzględnienie przesłanek uzasadniających nakazanie rozbiórki na tej podstawie prawnej. Wskazali też na negatywne oddziaływanie na otoczenie oraz zdrowie mieszkańców hodowli drobiu prowadzonej na dużą skalę w przedmiotowym obiekcie budowlanym. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. J. i A. A. w piśmie procesowym nazwanym "odpowiedź na skargę" również wnieśli o oddalenie skargi, wskazując, że zasadnie organ administracji odmówił nakazania rozbiórki. Przedmiotowy obiekt został wzniesiony w terenie, który zgodnie z ustaleniami obowiązującego w okresie budowy planu zagospodarowania przestrzennego przewidziany był pod tego rodzaju zabudowę. Obiekt nie powoduje też niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jak też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Brak było więc określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego podstaw do nakazania rozbiórki. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem. W przypadku samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jej likwidacja następuje na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten nie ma jednak zastosowania w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia tej ustawy w życie tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. – art. 108. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 103 ust. 2 ustawy), a więc przepisy ustawy z dnia 24 października 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany (część kurnika o wymiarach 9,20m x 28,50m) wybudowany został przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego przez art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwolenia na budowę. Zasadnie więc rozstrzygniecie sprawy nastąpiło przy zastosowaniu art. 37 tej ustawy, Nie oznacza to jednak, że odmowa nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu zgodna jest z powołanym przepisem prawa. Z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 i 2 obiekty budowlane podlegają przymusowej rozbiórce (art. 37 ust. 5). Odstąpienie od nakazania rozbiórki możliwe jest tylko wtedy, gdy nie zaistnieje żadna z tych przyczyn. Organy administracji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa nie wyjaśniły i nie rozważyły okoliczności sprawy w stopniu uniemożliwiającym podzielenie stanowiska, iż brak jest podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organy orzekające uznały, iż nie zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, gdyż w czasie jego budowy obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (uchwała Nr IX/48/91 z dnia 30 kwietnia 1991 r.), który dla terenu oznaczonego symbolem 5 RP-Z, gdzie znajduje się obiekt (dz. nr 156/44), przewidział takie przeznaczenie. Należy jednak zauważyć, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia, by budowa została zakończona w okresie obowiązywania powyższego planu. W toku postępowania nie wyjaśniono, bowiem zarówno kiedy budowa została zakończona, jak i od kiedy obowiązywała uchwała Nr IX/48/91. Zgodnie z § 4 tej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa S. Wobec niewyjaśnienia kiedy uchwała została ogłoszona, nie wiadomo z jaką datą zaczęła obowiązywać. Ma to znaczenie dla ustalenia czy przedmiotowy obiekt został wybudowany w okresie obowiązywania uchwały, do czego niezbędne jest również ustalenie daty zakończenia budowy. Organy administracji określiły ten czas jako początek lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Takie określenie czasu wybudowania obiektu nie pozwala na ocenę, że miało to miejsce w okresie obowiązywania uchwały z dnia 30 kwietnia 1991r., nawet, gdyby znana była data jej wejścia w życie. Nie można bowiem wykluczyć, ze obiekt został wybudowany przed tą datą. Okres po 1990r. do wejścia uchwały w życie, co musiało mieć miejsce po dniu 30 kwietnia 1991r., również oznacza początek lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie sprawia, że ocena organów administracji co do zgodności usytuowania przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartego w uchwale Nr IX/48/91, nie może być podzielona. Oznacza to, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem również art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, a to wobec niewyjaśnienia, z naruszeniem wcześniej powołanych przepisów postępowania, istotnych okoliczności w tym zakresie. Przepis ten ma zastosowanie, jeżeli obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ocena organów administracji, iż nie zaistniały przesłanki określone w tej normie prawnej, co wyklucza nakazanie rozbiórki, również i w tym przypadku jest co najmniej przedwczesna. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby stanowisko, że przedmiotowy obiekt budowlany (część dobudowana) nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ogólnikowe stwierdzenie, "...że dobudowana część kurnika nie narusza przepisów techniczno-budowlanych..." jest niewystarczające do powzięcia takiej oceny. Nie wynika bowiem z analizy okoliczności faktycznych oraz mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. Uwagi powyższe odnieść także należy do zaskarżonej decyzji. Wprawdzie organ odwoławczy powołał się na uregulowanie zawarte w §13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych (...), jednak nie odniósł tego do okoliczności faktycznych występujących w sprawie. Z załączonych do akt wyrysów z map nie wynika, by przedmiotowy obiekt usytuowany był w granicy działki. Niezrozumiałe więc jest odwołanie się do § 13 ust. 1 rozporządzenia, określającego warunki dopuszczalności sytuowania budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki. Analizując termin "warunki użytkowe" organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do ich niedopuszczalnego pogorszenia, gdyż nawet gdyby przyjąć najwyższą kategorię uciążliwości U IV – obiekty i urządzenia szczególnie uciążliwe, odległość budynku mieszkalnego skarżących od spornego kurnika, wynosząca ponad 100m mieści się w minimalnej odległości od uciążliwego obiektu budowlanego. Przedstawiając powyższe stanowisko organ administracji zapewne miał na uwadze § 10 ust. 2 i 3 cyt. rozporządzenia, określającego kategorie uciążliwości obiektów budowlanych oraz minimalne odległości między budynkami mieszkalnymi a obiektami uciążliwymi. Wskazane przepisy mają znaczenie dla oceny przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy jednak zauważyć, że przyjęta przez organ odległość między budynkami (ponad 100m) nie wynika z przeprowadzonych dowodów. Nie można więc podzielić stanowiska organu administracji, że zachowanie odległości oznacza, iż budowa przedmiotowego obiektu nie spowodowała niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Zwłaszcza, że skarżący zakwestionowali tę odległość, co zobrazowali na mapie załączonej do skargi. Z mapy tej oraz z treści skargi wynika również, że skarżący poza zabudowaną działką nr 156/26 są także właścicielami działek nr nr 156/22 i 156/25, które graniczą z działką zabudowaną kurnikiem, w tym z dobudowaną częścią będącą przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej. W odniesieniu do tych działek nie poczyniono żadnych ustaleń w zakresie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2. Wskazane uchybienia prowadzą do wniosku, że decyzje organów obu instancji wydane zostały również z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Niezależnie od powyższych uwag podnieść należy, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie zastosowania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. Przepis ten został pominięty, a przesłanki w nim określone, wbrew wymogom art. 7 i 77 § 1 kpa nie zostały rozważone. W konsekwencji oznacza to, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem tego przepisu prawa materialnego. Z powołanej powyżej mapy załączonej do skargi wynika, że działka, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany graniczy również z innymi działkami niż działki wskazane jako należące do skarżących i uczestników. Może to oznaczać, że postępowanie zostało przeprowadzone bez udziału osób, którym przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Niewyjaśnienie okoliczności z tym związanych stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa i powoduje wadliwość decyzji organów obu instancji. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania czynią skargę zasadną i powodują konieczność uchylenia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Wobec uwzględnienia skargi, kosztami postępowania należało obciążyć organ administracji na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni powyższe uwagi, oceny i wnioski. W zależności od ustaleń dokonanych w toku postępowania rozstrzygnie sprawę przy zastosowaniu wskazanych przepisów prawa materialnego. W przypadku ustalenia, że w dotychczasowym postępowaniu nie brały udziału wszystkie osoby posiadające przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, osoby te winny zostać zawiadomione w trybie art. 61 § 4 kpa. Dotyczy to właścicieli działek graniczących z działką, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt budowlany jeżeli są nimi osoby inne niż skarżący i uczestnicy. Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie będzie wymagało identyfikacji wszystkich działek graniczących z działką nr 156/44. Dla rozważenia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. niezbędne będzie ustalenie daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu oraz daty wejścia w życie obowiązującego ówcześnie planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie daty zakończenia budowy winno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich środków dowodowych (art. 75 § 1 kpa), nie wykluczając dowodu z przesłuchania stron (art. 86 kpa). Natomiast rozważenia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 będzie wymagało ustalenia przeznaczenia i sposobu zagospodarowania działek graniczących z działką nr 156/44 oraz odległości między przedmiotowym obiektem budowlanym a istniejącą zabudową na sąsiednich działkach. Dokonanie tych ustaleń umożliwi ocenę czy wybudowanie przedmiotowego obiektu spowodowało skutki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym zauważyć należy, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, że sposób wykorzystania obiektu budowlanego nie może stanowić okoliczności uzasadniającej jego rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, nawet jeśli rodzaj prowadzonej działalności negatywnie oddziaływuje na otoczenie. Z powołanego przepisu prawa wynika, że skutki w nim określone (niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia) muszą być spowodowane przez obiekt budowlany, którego definicję zawiera art. 2 ust. 1 ustawy, a nie działalność w nim prowadzoną. Jeśli działalność ta szkodliwie oddziaływuje na otoczenie, niezbędne jest przeciwdziałanie temu przez właściwe organy przy wykorzystaniu środków prawem określonych. W przypadku ustalenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zajdzie potrzeba rozważenia przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 tej ustawy. Z tych względów należało orzec, jak w sentencji wyroku.