II SA/Lu 304/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania usług opiekuńczych oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 lutego 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 7 grudnia 2012 r., nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia 19 października 2012 r., nr [...], którą odmówiono T. W. przyznania usług opiekuńczych – utrzymało w mocy tę decyzję. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 24 września 2012 r. T. W. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek (datowany na 22 września 2012 r.) o przyznanie usług opiekuńczych, w którym zawarła również wniosek o wyłączenie pracowników socjalnych. Postanowieniem z dnia 27 września 2012 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], odmówił wyłączenia tych pracowników. Decyzją z dnia 19 października 2012 r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił przyznania T. W. usług opiekuńczych. Od decyzji tej wnioskodawczyni nie złożyła odwołania i stała się ona ostateczna. W dniu 8 listopada 2012 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła pismo T. W., nazwane "skargą", w którym wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją z dnia 19 października 2012 r. Jako podstawę wznowienia strona wskazała udział w sprawie pracowników podlegających wyłączeniu. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2012 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wznowił postępowanie w opisanej wyżej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzją z dnia 7 grudnia 2012 r., nr [...], organ ten odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji podnosząc, iż przy wydaniu tej decyzji nie brali udział pracownicy podlegający wyłączeniu. Nie zachodziły również żadne przyczyny wyłączenia pracownic socjalnych H. L., P. K. i E. P. w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Składane przez stronę liczne wnioski i skargi na pracowników OPS nie stanowiły okoliczności uzasadniającej wyłączenie tych pracownic. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji T. W. zarzuciła, iż pracownice socjalne H. L. i E. W. podlegały wyłączeniu z mocy ustawy, co wynikało z orzeczeń organu pierwszej instancji, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz sądów administracyjnych. Zarzuciła ona również niezapewnienie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu w sprawie, na skutek braku pouczenia zgodnie z art. 10 K.p.a. Odwołująca się podniosła, iż we wznowionym postępowaniu wskazane wyżej pracownice socjalne nie mogły brać udziału w sprawie, gdyż winny być wyłączone na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Odwołująca się stwierdziła ponadto, iż postępowanie wznowieniowe nie wymaga wywiadu środowiskowego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 6 lutego 2013 r., nr jw., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko wyrażone w tej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie, w której T. W. żądała uchylenia – w wyniku wznowienia postępowania – decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 19 października 2012 r., nr [...], nie zachodziły podstawy do wyłączenia wskazanych przez nią pracownic socjalnych. Fakt, iż pracownice te brały udział w innych sprawach odwołującej się, w których to sprawach decyzje organu pierwszej instancji były następnie uchylone przez Kolegium lub przez sądy administracyjne, nie stanowi podstawy do wyłączenia tych pracownic ze sprawy będącej przedmiotem wniosku o wznowienie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji uznał, że nie miały one wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Żadna z wymienionych przez odwołującą pracownic socjalnych nie podlegała wyłączeniu ze sprawy w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wznowieniowym. Postanowieniem z dnia 27 września 2012 r., nr [...], organ ten odmówił zresztą wyłączenia, na wniosek strony, pracownic socjalnych: H. L., P. K., E. P. i B. Z. Okoliczność, iż po wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji nie pouczył strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., nie stanowi uchybienia, które miało wpływ na wynik sprawy. Kolegium zawiadomiło odwołującą się o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ale nie skorzystała ona z tej możliwości. Wznowienie postępowania jest nową, odrębną sprawą, więc nie ma tu przeszkód, aby pracownice socjalne H. L. i E. W. brały w niej udział. Zdaniem Kolegium zasadnie strona podniosła, że postępowanie wznowieniowe nie wymaga przeprowadzania wywiadu środowiskowego, jednakże działania organu pierwszej instancji w tym zakresie nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium wniosła T. W., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 21 października 2013 r. powtórzyła zarzuty i argumentację podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i § 2 K.p.a.). Stosownie do art. 151 § 1 organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 8 listopada 2012 r., nazwanym "skargą", T. W. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 19 października 2012 r., nr [...], wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], z upoważnienia Wójta Gminy [...], odmawiającą przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych. Jako podstawę wznowienia skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., to jest "udział w sprawie wyłączonych mocą ustawy od dawna pseudosocjalnych OPS skompromitowanych jako urzędników w prowadzonym boju z emerytami niepełnosprawnymi, pracującymi w sferze pozabudżetowej i płacącymi podatki idące na utrzymanie i wykształcenie "funkcjonariuszy" publicznych: L., W., K.. Bezprawie!". Skarżąca dochowała terminu do złożenia podania o wznowienie, albowiem wniosek w tej sprawie złożyła w dniu 8 listopada 2012 r. to jest dzień po tym, jak w dniu 7 listopada 2012 r. uzyskała przymiot ostateczności kwestionowana przez nią decyzja z dnia 19 października 2012 r., doręczona skarżącej w dniu 24 października 2012 r. W tej sytuacji zasadnie Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej opisaną decyzją na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Ten ostatni przepis, jak wskazano wyżej, za podstawę wznowienia postępowania uznaje "wydanie" decyzji przez osobę podlegającą wyłączeniu, stosownie do przepisów art. art. 24, 25 i 27 K.p.a. W świetle art. 24 § 1 i § 2 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (§ 3). Zgodnie z art. 25 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Stosownie zaś do art. 27 § 1 i § 1a K.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 K.p.a. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 K.p.a. postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. Członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega zaś wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy również wtedy, gdy brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Nie ulega wątpliwości, iż podobnie, jak w przypadku innych przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania, także przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. powinna być interpretowana w sposób wąski. W związku z tym nauce prawa i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym skoro w powyższym przepisie mowa jest o "wydaniu decyzji" przez pracownika, zaś w art. 24 K.p.a. mówi się o "udziale w postępowaniu", to oczywistym jest, że to ta pierwsza przesłanka jest znacznie węższa i ogranicza się w swojej istocie wyłącznie do udziału pracownika (lub organu) w fazie rozstrzygania. Postawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. dotyczy więc włącznie sytuacji, gdy dany pracownik "wydawał" decyzję administracyjną, a nie dotyczy udziału w postępowaniu pracowników, którzy nawet podlegali wyłączeniu, lecz nie podejmowali samodzielnie tego aktu (B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 522; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 714; R. Stankiewicz [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 851-852). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wskazane przez skarżącą pracownice socjalne zatrudnione w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] – H. L., P. K. i E. W., nie podejmowały czynności decyzyjnych, to jest nie wydawały kwestionowanej decyzji z dnia 19 października 2012 r. Decyzję tę, z upoważnienia Wójta Gminy [...], wydała B. S., będąca Kierownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (s. 3 decyzji, k. 16 akt adm. I inst.). Oznacza to, iż wskazana przez skarżącą podstawa wznowieniowa, jak prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, nie zachodziła w rzeczywistości. O zaistnieniu ustawowej przesłanki wyłączenia nie świadczą także podnoszone przez skarżącą zarzuty, iż H. L., P. K. i E. W. brały udział w postępowaniach administracyjnych, w którym wydane decyzje (niekorzystne dla skarżącej) były uchylane w postępowaniu odwoławczym przez organ drugiej instancji bądź w postępowaniu sądowym przez sąd administracyjny. Niezależnie od tego należy wskazać, że postanowieniem z dnia 27 września 2012 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie pracownic socjalnych wskazanych przez skarżącą. Prawidłowe zatem było stanowisko organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia, we wznowionym postępowaniu administracyjnym, kwestionowanej decyzji. Pozostałe zarzuty skarżącej również były nieuzasadnione. Sąd podziela zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na uchybienie art. 10 K.p.a. Należy podkreślić, iż warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. T. W. będąc jedyną stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie korzystała z możliwości udziału w sprawie, składając w toku postępowania pisma procesowe na poparcie swych twierdzeń. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wykazała ona w szczególności, by fakt niezawiadomienia jej przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwił jej możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu. Wobec niezaistnienia w niniejszej sprawie podstawy wznowieniowej organ pierwszej instancji nie miał obowiązku przeprowadzenia w tej sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o jakim mowa w art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Nieudane próby aktualizacji tego wywiadu ze skarżącą, podjęte przez organ pierwszej instancji, nie miały jednak żadnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, co trafnie zauważyło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie można podzielić podnoszonych w toku postępowania administracyjnego zarzutów skarżącej, iż działania organów powodują zagrożenie jej zdrowia i życia. Sądowi z urzędu jest wiadomo, że w okresie od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2012 r. skarżąca otrzymała świadczenia w postaci: świadczeń pieniężnych na dożywianie w kwocie 12 550,00 zł, usług opiekuńczych, których koszt wyniósł 10 364,00 zł, zasiłków okresowych w kwocie 896,40 zł, zasiłków celowych w kwocie 11 138,97 zł. Łączna wysokość pomocy udzielonej skarżącej w tym okresie wyniosła więc 34 949,37 zł (k. 29 akt adm. I inst. sprawy o sygn. akt II SA/Lu 395/13). W tych okolicznościach brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).