II SA/Lu 305/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia 28 [...] 2008 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Wójta Gminy, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) odmówił T. W. przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu podano, że pod względem zdrowotnym T. W. wymaga leczenia z powodu astmy oskrzelowej. Jednak schorzenie to nie ogranicza jej sprawności fizycznej i psychicznej. Sama chodzi do lekarza i na zakupy. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a na jej dochód składają się otrzymywana emerytura w wysokości 524, 59 zł, zasiłek okresowy w wysokości 100 zł oraz zasiłek celowy w takiej samej wysokości. Powyższe, zdaniem organu, wskazuje na stabilną i niewymagającaą interwencji organów sytuację strony. Ponadto pomoc w cięższych pracach domowych, takich jak palenie w piecu czy rąbanie drewna, może świadczyć syn wnioskodawczyni oraz jej mąż (z którym jest w separacji), którzy również używają wspólnego pieca do ogrzewania zajmowanych przez nich pomieszczeń. Przyznanie usług opiekuńczych w postaci palenia w piecu w przypadku 3 osobowej rodziny, z której przynajmniej jeden jej członek jest w stanie wykonać powyższą usługę, w ocenie organu stanowiłoby rażącą niesprawiedliwość w stosunku do innych osób i rodzin zmuszonych do dokonywania tych czynności własnym kosztem. Nadto organ dodał, że T. W. nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego wskazującego, iż osobiście nie może wykonywać czynności związanych z paleniem w piecu. Skutku takiego nie przyniosły również działania podejmowane przez organ. Podsumowując organ dodał, iż strona otrzymuje pomoc finansową na opłacenie osoby wynajętej do palenia w piecu, a to również sprawia, że żądane usługi nie mogą zostać przyznane. Od powyższej decyzji T. W. wniosła odwołanie wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że złożone przez nią zaświadczenia i dokumenty jednoznacznie wskazują na konieczność pomocy przy paleniu w piecu oraz na brak możliwości samodzielnego wykonywania tych prac z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 [...] 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium, stwierdziło, że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie dowodowe skutkiem czego błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Po pierwsze organ I instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego, a do rozstrzygnięcia sprawy posłużył się wywiadem przeprowadzonym przed złożeniem wniosku. Nadto organ nie przeanalizował przesłanek z art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej skupiając się wyłącznie na ustępie pierwszym tego przepisu. Nie dokonał też analizy posiadanej dokumentacji lekarskiej, zaś korespondencja prowadzona z odwołującą w tym przedmiocie dołączona do sprawy, została wzięta z innej sprawy. Wszystkie powyższe okoliczności - zdaniem organu odwoławczego - rodziły konieczność uchylenia decyzji odmawiającej przyznania stronie wnioskowanego przez nią świadczenia i obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku z uwzględnieniem wskazówek Kolegium. Nie zgadzając się z powyższą decyzją T. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Podniosła, że jej mąż Z. W. zajmuje wyłącznie kuchnię, która nie jest ogrzewana za pomocą pieca centralnego ogrzewania. Natomiast syn M. jest osobą chorą (uzależnioną), co również powoduje brak możliwości pomocy z jego strony przy paleniu w piecu. Ponadto organy obu instancji naruszyły prawo w związku z wnioskami o wyłączenie pracowników. W oparciu o powyższe wniosła o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasatoryjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, uchylająca decyzję Wójta Gminy Niemce (odmawiającą przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 2 k.p.a., który zezwala organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Konwalidowanie przez organ odwoławczy tak wadliwego postępowania organu I instancji naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w ww. aspekcie Sąd uznał, że nie narusza ona dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ I instancji nie wyjaśnił podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie czy istotnie spełnione zostały w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak wynika z treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powyższego wynika więc obowiązek organu administracji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Oznacza to, iż organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zaniechanie przeprowadzenia oraz oceny wszystkich dowodów koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających ze wskazanych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy zgodzić się z wyrażonym przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, że szereg wątpliwości rodzi kwestia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącą. Słusznie wskazał organ odwoławczy, iż nie jest jasne czy do wyjaśnienia sprawy została wykorzystana treść wywiadu środowiskowego przeprowadzonego jeszcze przed złożeniem przedmiotowego wniosku oraz czy wywiad ten dotyczył przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych czy wyłącznie udzielenia pomocy finansowej na pokrycie kosztów opłacenia osoby zatrudnionej przez skarżącą do palenia w piecu. Ponadto słusznie zauważyło Kolegium, że w sprawie występują dwa wykluczające się wnioski dotyczące tego samego przedmiotu, tj. pomocy przy paleniu w piecu centralnego ogrzewania. Organ winien ustalić czego aktualnie domaga się skarżąca – czy udzielenia pomocy w formie usług opiekuńczych w określonym godzinowo zakresie czy też przyznania świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów opłacenia wynajętej przez skarżącą osoby do palenia w piecu. Przyznanie pomocy w jednej formie wyklucza, co do zasady, przyznanie jej we wskazany alternatywny sposób. Ponadto organ I instancji nie zbadał czy T. W. spełnia przesłanki określone przepisem art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, skupiając się jedynie na określeniu sytuacji skarżącej w kontekście przesłanek zawartych w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Organ I instancji własne rozstrzygnięcie uzasadnił m. inn. tym, że skarżąca nie jest osobą samotną, a czynności związane z paleniem w piecu może wykonywać zarówno mąż jak i syn skarżącej. W tym kontekście bezspornym jest, iż skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Jednakże ustawodawca stanowiąc ust. 2 omawianego przepisu rozszerzył możliwość udzielenia pomocy w zakresie usług opiekuńczych również na sytuacje, gdy najbliżsi nie są w stanie takiej pomocy stronie zapewnić. W związku z tym warunkiem udzielenia stronie pomocy w formie usług opiekuńczych jest jednoznaczne ustalenie: czy wnioskodawca wymaga pomocy innych osób oraz czy rodzina (krewni lub osoby niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z wnioskodawcą - art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej), wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni (osoby spokrewnione w linii prostej, od których pochodzi wnioskodawca), zstępni (osoby spokrewnione w linii prostej, pochodzące od wnioskodawcy) mogą taką pomoc zapewnić. Dopiero ustalenie i ocena tych okoliczności pozwoli przesądzić, czy T. W. uprawniona jest do otrzymania wnioskowanej pomocy. Samo gołosłowne twierdzenie organu, iż pomoc przy paleniu w piecu obowiązany jest świadczyć zarówno syn jak i mąż skarżącej są niewystarczające. Od obowiązku należy bowiem odróżnić rzeczywistą możliwość udzielenia pomocy determinowaną również postawą tych osób. Ponadto podstawowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (od czego winien organ zacząć postępowanie) będzie miało wyjaśnienie, czy skarżąca w ogóle jest osobą wymagającą pomocy innych osób. W tym celu, co słusznie zaznaczył organ odwoławczy, należy przeprowadzić analizę dokumentacji lekarskiej dołączonej do akt postępowania, a w przypadku dalszych wątpliwości wezwać stronę do przedłożenia nowych dokumentów opisujących jej stan zdrowia. Jedynie aktualna, oddająca aktualny stan zdrowia skarżącej dokumentacja zdrowotna pozwoli ustalić jakie czynności może skarżąca wykonywać samodzielnie, a w jakich potrzebuje pomocy. Powyższe ustalenia winny znaleźć odbicie w pisemnych motywach decyzji organu I instancji. Trafnie zauważył organ odwoławczy, że dopiero dokonanie przez organ I instancji ww. ustaleń pozwoli na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przystępując do oceny zarzutów skargi należy wskazać, iż odnoszą się one głównie do decyzji organu I instancji która, zdaniem skarżącej narusza prawo. Jednakże z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji nie mogły uzasadniać uwzględnienie skargi. Kolegium dostrzegając wady tej decyzji, właśnie z tych względów uchyliło ją, skutkiem czego wniosek skarżącej z dnia 2 stycznia 2008 r. ponownie będzie przedmiotem analizy organu pomocy społecznej I instancji Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja kasatoryjna, którą wydając organ nie pozbawił skarżącej prawa do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy z uwagi na rozmiar i charakter uchybień prowadzonego postępowania nie był uprawniony do zajęcia merytorycznego stanowiska. Gdyby organ II instancji chciał rozstrzygnąć sprawę co do istoty musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie znajdują potwierdzenia również zarzuty dotyczące naruszenia przez organy obu instancji przepisów dotyczących wyłączenia pracowników tych organów od udziału w postępowaniu. Analiza akt sprawy wskazuje, iż w trakcie postępowania przed organem I instancji skarżąca w ogóle wniosku o wyłączenie pracownika tego organu nie składała. Wnioski składane przez skarżącą dotyczą innych postępowań zainicjowanych jej wnioskami. Natomiast Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrzył wniosek skarżącej o wyłączenie wskazanych członków Kolegium, i wydane postanowienie z dnia 25 lutego 2008 r., które, zdaniem Sądu nie narusza prawa. Podsumowując, w niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w przedstawionych wyżej aspektach, wobec czego organ odwoławczy zasadnie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Z ww. przyczyn, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązany był skargę oddalić.