II SA/Lu 305/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. W. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z [...] r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 2 stycznia 2020 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem A. W., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z [...] r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), gdyż ustalony stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od 2018 r. czyli niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia. Ponadto, wystąpiła przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., gdyż A. W. pozostaje w związku małżeńskim a jego żona H. W. nie ma ustalonego stopnia niepełnosprawności (taka sytuacja miała miejsce w dacie wydania decyzji). W odwołaniu od decyzji skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., w którym zakwestionowano zgodność z konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skarżący podniósł, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem i niepełnosprawną matką, w związku z tym nie podejmuje pracy zarobkowej. Do odwołania dołączył orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w Ś. z 13 lutego 2020 r., w którym zaliczono H. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium zakwestionowało zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. Kolegium stwierdziło, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W dalszych wywodach Kolegium zwróciło uwagę, że skarżący nie zamieszkuje razem z osobami, którymi ma się opiekować. Przyjeżdża 2-3 razy w tygodniu lub więcej i pomaga w takich sprawach jak: zakupy, wykup leków, sprzątanie i przynoszenie opału. Poza tym rodzice sobie radzą. W takich realiach tej opieki nie można uznać za opiekę w rozumieniu art. 17 u.ś.r. tzn. taką, która uniemożliwia podjęcie zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) albo powoduje konieczność rezygnacji z zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Z wniosku skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że dla potrzeb ustalenia tego prawa z dniem 1 stycznia 2020 r. zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego (albo wykonywania pracy w tym gospodarstwie). Mając na uwadze zarówno wymiar, jak i zakres sprawowanej opieki w ocenie Kolegium opieka ta nie uniemożliwia skarżącemu prowadzenia gospodarstwa rolnego (pracy w nim), gdyż z uwagi na specyfikę prowadzenie gospodarstwa rolnego trudno jest utożsamiać je z pojęciem klasycznego zatrudnienia. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium D. W. podniósł, że w trakcie postępowania stan zdrowia jego matki znacznie się pogorszył i również wymaga pomocy i opieki innych osób. Od kilku lat skarżący jako jedyny syn sprawuje opiekę nad rodzicami, jeździ prawie codziennie około 30 km, ponieważ mieszkają oddzielnie i aktualnie nie wyrażają zgody na zmianę miejsca zamieszkania w związku z ich przyzwyczajeniami do rodzinnych stron, co mogłoby mieć niekorzystny wpływ na ich zdrowie zarówno psychiczne i fizyczne. Z wywiadu środowiskowego wynika, że opieka jest sprawowana prawidłowo i wystarczająco. Organ pierwszej instancji nie miał zastrzeżeń co do faktu prawidłowości sprawowanej opieki (systematycznie, stale i prawidłowo) i nie było to powodem odmowy świadczenia. Argument Kolegium, że zakres sprawowanej opieki i czas na to poświęcany nie jest przeszkodą do podjęcia przez skarżącego pracy zarobkowej, wykracza poza uprawnienia organu i wskazuje na tworzenie dodatkowych przesłanek uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Taka interpretacja nie jest potwierdzona żadnymi przepisami. Skarżący zawsze wypełniał swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców nie rezygnując z pracy zarobkowej lub pracy w gospodarstwie rolnym jakie posiada, lecz aktualna sytuacja zdrowotna rodziców potwierdzona stosownymi orzeczeniami lekarzy orzeczników, a także zakres czasowy opieki zmusiła skarżącego do rezygnacji z kontynuowania pracy w celu opieki nad rodzicami. Podnoszona przez Kolegium kolejna negatywna przesłanka jaką jest inne miejsce zamieszkania, również nie ma potwierdzenia w przepisach dotyczących ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Najważniejszym warunkiem uprawniającym do tego świadczenia jest fakt należycie sprawowanej opieki i rezygnacji z pracy lub nie podejmowania innej pracy zarobkowej. Skarżący te przesłanki spełnił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do podstawy odmowy przyznania świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną wyłącznie na art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Z kolei inna przesłanka negatywna, powołana niejako pobocznie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. utraciła rację bytu na etapie postępowania odwoławczego, ze względu na to, że do odwołania dołączono orzeczenie z 13 lutego 2020 r., w którym zaliczono H. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Pomimo to Kolegium prawidłowo utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję, gdyż nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wskazuje się w utrwalonym już orzecznictwie na tle tego przepisu, podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11; z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13; z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Z niespornych ustaleń, bazujących przede wszystkim na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym z ojcem skarżącego w dniu 14 stycznia 2020 r., wynika, że skarżący nie mieszka z rodzicami (z treści skargi wynika, że mieszka w miejscowości oddalonej o ok. 30 km od domu rodziców). Ojciec oświadczył, że syn przyjeżdża 2-3 razy w tygodniu lub częściej, w zależności od potrzeby, robi zakupy, zawozi do lekarza na wizyty lekarskie, wykupuje leki, sprząta w domu, przynosi opał do domu, załatwia sprawy ułatwiające funkcjonowanie. W ocenie Sądu w pełni trafna jest konkluzja Kolegium, że taki zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem, nie wyklucza możliwości pracy we własnym gospodarstwie rolnym. Skarżący nie mieszka z rodzicami, nie sprawuje opieki codziennie, lecz 2-3 dni w tygodniu lub częściej w razie potrzeby, zakres czynności wykonywanych w ramach opieki nie wykracza poza podstawowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Taka konkluzja jest tym bardziej zasadna w przypadku skarżącego, który pracuje w swoim gospodarstwie rolnym. Jest to niewątpliwie praca bardzo wymagająca, ale jednocześnie daje możliwość większej elastyczności niż zatrudnienie na umowę o pracę, w sztywno określonych ramach czasowych, o których nie decyduje pracownik lecz jego pracodawca. W pozostałe dni tygodnia, w które skarżący nie przyjeżdża, rodzice mieszkają samotnie i są w stanie zadbać o siebie. Nie negując tego, że skarżący w pełni wywiązuje się z pomocy rodzicom, trzeba jednak podkreślić, że zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być wykonywane poza godzinami pracy (por. podobnie wyrok WSA w Lublinie z 27 maja 2020 r., II SA/Lu 54/20). W tej sytuacji Sąd nie znajduje podstaw do tego, aby zakwestionować konkluzję Kolegium, że opieka skarżącego nad rodzicami nie uniemożliwia mu prowadzenia gospodarstwa rolnego (pracy w nim), co oznacza, że nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zarzuty podniesione w skardze nie są wobec tego zasadne. Kolegium nie zakwestionowało ustaleń poczynionych w toku wywiadu środowiskowego, wręcz przeciwnie, oparło się na tych ustaleniach. To, że oceniło sprawę inaczej niż organ I instancji (inaczej uzasadniło odmowę przyznania świadczenia) nie jest żadnym błędem, lecz wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Kolegium jako organ odwoławczy miało obowiązek rozpatrzyć sprawę jeszcze raz, kompleksowo i oprzeć rozstrzygnięcie sprawy na takich przesłankach, które uznało za właściwe. Organ I instancji błędnie nie zwrócił uwagę na brak podstawowej przesłanki przyznania świadczenia (art. 17 ust. 1 u.ś.r.), opierając decyzję odmowną na błędnej podstawie prawnej oraz na okoliczności, która uległa zmianie już po wydaniu decyzji i wniesieniu odwołania (orzeczenie o niepełnosprawności H. W.). Oparcie rozstrzygnięcia organu odwoławczego na innych przesłankach było w pełni prawidłowe. Wbrew zarzutom skargi Kolegium nie stworzyło żadnych nowych, pozaustawowych przesłanek odmowy przyznania świadczenia, lecz oparło się właśnie na kluczowej, podstawowej przesłance, jaką jest konieczność rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zawodowej). Inne miejsce zamieszkania skarżącego niż rodziców nie stanowiło samodzielnej przesłanki odmowy przyznania świadczenia, lecz stanowiło element oceny tego, czy zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawnym ojcem wymusza rezygnację z pracy zawodowej. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.