II SA/Lu 306/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi J. M. i J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz J. M. i J. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zarządza zwrócić na rzecz J. M. i J. M. nadpłacony wpis od skargi w kwocie [...]([...]) złotych. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej także: WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia J. M. i J. M. (dalej: skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 4 marca 2020 r., znak: [...], nakładające na skarżących opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł, z tytułu realizacji bez wymaganego pozwolenia, rozbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w S. D. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia WINB wyjaśnił, że PINB postanowieniem z 23 lipca 2018 r., znak: PINB. [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, nałożył na skarżących – jako na inwestorów opisanych wyżej robót budowlanych, obowiązek przedłożenia, w zakreślonym terminie, określonych tym postanowieniem dokumentów, w celu zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Po przedłożeniu przez skarżących wymaganych dokumentów PINB zaskarżonym postanowieniem z 4 marca 2020 r. nałożył na skarżących obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 50 000 zł, na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W zażaleniu wniesionym na to postanowienie skarżący zarzucili, że wbrew twierdzeniom PINB, nie zrealizowali rozbudowy budynku mieszkalnego, lecz budowę dwóch budynków gospodarczych, co nie wymagało pozwolenia na budowę. Ponadto wskazali na swoją trudną sytuację materialną, co – w ich ocenie – uniemożliwia poniesienie tak wysokiej opłaty. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie PINB, organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko w nim wyrażone. WINB przywołał art. 49 Prawa budowlanego i podkreślił, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem skarżących, lecz ich prawem, gdyż służy zalegalizowaniu popełnionej przez nich samowoli budowlanej. Zdaniem WINB, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji zrealizowanych przez skarżących robót budowlanych i należycie ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Natomiast podniesione w zażaleniu argumenty dotyczące trudnej sytuacji materialnej, nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organy nadzoru budowlanego nie mogą miarkować wysokości opłaty legalizacyjnej ani orzec o jej umorzeniu. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty lub odroczenia terminu płatności oraz umorzeniu opłaty legalizacyjnej jest wojewoda, a nie organ nadzoru budowlanego – zgodnie z art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucili WINB naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Wskazali, że organy nadzoru budowlanego błędnie zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego, wymagającą legalizacji w myśl art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy inwestorzy wykonali roboty budowlanego przy istniejących dwóch budynkach gospodarczych wymagające pozwolenia na budowę, które to roboty winny być zalegalizowane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego lub ewentualnie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga jest uzasadniona, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia wydanego z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z powodów w niej niewyrażonych, mając na uwadze art. 134 § 1 p.p.s.a., który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane w złożonej skardze. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu 10 marca 2020 r. (data wpływu) zwrócili się do Wojewody L. z wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej, nałożonej na nich wymienionym na wstępie postanowieniem PINB z 4 marca 2020 r., znak: [...] Kopia tego wniosku wraz z prezentatą potwierdzającą jego wniesienie osobiste w L. Urzędzie Wojewódzkim w L. została przedłożona do wiadomości organowi pierwszej instancji tego samego dnia (zob. k. 52 akt adm. I inst.). Poza sporem jest też, że mając powyższe na względzie PINB postanowieniem z 12 marca 2020 r., znak jw., zawiesił z urzędu "pierwszoinstancyjne postępowanie" w niniejszej sprawie, wskazując jako podstawę prawną tego postanowienia art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego (k. 56 akt adm. I inst.). Podkreślenia wymaga, że art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 tej ustawy, w zakresie w niej nieuregulowanym, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Na mocy tego odesłania dotyczącego postępowania w przedmiocie opłaty legalizacyjnej nakładanej przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, możliwe jest złożenie przez podmiot, na który nałożono tę opłatę, wniosku do właściwego miejscowo wojewody o odroczenie terminu płatności tej opłaty, o rozłożenie jej zapłaty na raty bądź o jej umorzenie w całości lub w części (zob. art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa). Istotne jest przy tym, co uszło uwadze WINB, że w świetle art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego, złożenie takiego wniosku powoduje obligatoryjnie zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 49 do dnia rozstrzygnięcia wniosku przez wojewodę. W rozpoznawanej sprawie nie ulega żadnych wątpliwości, że pomimo złożenia przez skarżących do Wojewody wniosku o umorzenie nałożonej na nich opłaty legalizacyjnej oraz pomimo poinformowania o tym fakcie organów nadzoru budowlanego, organ odwoławczy, wbrew jednoznacznej treści art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego, nie zawiesił postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, lecz wydał orzeczenie merytoryczne w sprawie, do czego nie był uprawniony. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym przesądza wyraźnie brzmienie cytowanej normy, która wyłącza możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 49 Prawa budowlanego, do czasu rozpoznania przez wojewodę wniosku o udzielenie ulgi dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, o jakiej mowa w tym ostatnim przepisie. W konsekwencji powyższego uznać należy, że WINB błędnie zastosował również powołany art. 49 ustawy Prawo budowlane, albowiem w zaistniałej sytuacji co najmniej przedwczesne było utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB z 4 marca 2020 r. nakładającego na skarżących opłatę legalizacyjną. Bezsprzecznie prawnie wadliwe było również postanowienie PINB z 12 marca 2020 r., znak: [...], o zawieszeniu z urzędu "pierwszoinstancyjnego postępowania" w rozpoznawanej sprawie. Oczywiste jest bowiem, że wobec wydania przez ten organ postanowienia w dniu 4 marca 2020 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oraz przekazania organowi odwoławczemu akt sprawy wraz z zażaleniem skarżących na to postanowienie, organem uprawnionym i jednocześnie zobowiązanym do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego był organ drugiej instancji, nie zaś organ pierwszej instancji. Wskazane uchybienia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia nie tylko zaskarżonego postanowienia WINB, lecz również postanowienia PINB z 12 marca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, albowiem na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem tego organu będzie przede wszystkim wyjaśnienie, czy wniosek skarżących z 10 marca 2020 r. o umorzenie opłaty legalizacyjnej został rozpoznany przez Wojewodę L. i w zależności od tego podjęcie przewidzianych prawem czynności, w tym zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania tego wniosku. Sąd, działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania – wpisu od skargi w kwocie [...]zł. Ponadto, w myśl art. 225 p.p.s.a., Sąd zarządził zwrot na rzecz skarżących, na ich koszt, nadpłaconego wpisu od skargi w wysokości [...] zł. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.