II SA/Lu 307/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Lu 307/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznającą A.S. zasiłek celowy w związku z suszą w 2006 r. w wysokości 500 zł oraz odmawiającą przyznania dodatkowej pomocy w wysokości 392 zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji powołaną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. przyznał A.S. zasiłek celowy w związku z suszą w 2006 r. w wysokości 500 zł oraz odmówił przyznania dodatkowej pomocy w wysokości 392 zł, wskazując, iż na podstawie protokołu komisji wojewódzkiej ustalono, że średnia wysokość szkód w uprawach rolnych spowodowanych suszą w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy wyniosła 33,76%, zaś co do wysokości szkody w użytkach zielonych brak było danych w protokole. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż użytki zielone stanowią część użytków rolnych, użytkowanych jako łąki lub pastwiska, zakładane na gruntach rolnych na wiele lat. Zdaniem Kolegium cechą odróżniającą użytki zielone od innych upraw rolnych jest ich oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków, dlatego jeżeli grunty obsiane trawą, lucerną, koniczyną itp. nie są oznaczone w rejestrze gruntów symbolami "Ł" oznaczającym łąki trwałe lub "Ps", oznaczającym pastwiska, to należy przyjąć, że grunty te nie są użytkami zielonymi i zwiększona pomoc w wysokości 392,00 zł nie przysługuje. Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma podstaw do przyznania dodatkowej pomocy w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak wynika z wypisów z rejestru gruntów odwołujący jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,48 ha, składającego się z działek, których grunty są sklasyfikowane jako grunty rolne oraz jako sad. Oznacza to, że A.S. nie posiada użytków zielonych, a tym samym pomoc dodatkowa nie może być mu przyznana. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył A.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie niniejszej sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia lub ewentualnie o uchylenie tej decyzji i nakazanie organowi wypłacenia na rzecz skarżącego kwoty 392 zł. Zdaniem skarżącego decyzja organu drugiej instancji nie została przekonywująco uzasadniona, gdyż nawet z treści pkt 10 Rozporządzenia Wojewody w sprawie gospodarstw rolnych dotkniętych klęską suszy wynika, że użytki zielone stanowią część użytków rolnych, używanych jako łąki lub pastwiska, także jako łąki i pastwiska przemienne, zakładane na gruntach rolnych na okres kilku lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109). Rozporządzenie to określa warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006 r. W świetle przepisów rozporządzenia, pomoc przyznawana jest jednorazowo w formie zasiłku celowego, udzielanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Przepis art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), do którego odsyłają przepisy rozporządzenia stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, natomiast ust. 3 stanowi, że zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia rodzinie rolniczej, której gospodarstwo rolne zostało dotknięte suszą w 2006 r., udziela się pomocy społecznej, w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy oraz w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, ze zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %. Na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy właściwy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W myśl zaś § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy pomoc przysługuje w wysokości 500 zł - w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni do 5 ha użytków rolnych lub 1.000 zł - w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 5 ha użytków rolnych. Stosownie do ustępu drugiego tego paragrafu pomoc zwiększa się o 392 zł w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne, w którym utrzymuje się bydło, owce, kozy lub konie, jeżeli szkody w użytkach zielonych tego gospodarstwa spowodowane suszą wynoszą powyżej 30 %. Do ustalania wysokości szkody w użytkach zielonych gospodarstwa rolnego przepis § 4 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie jest bezspornym, iż jak wynika z załącznika do protokołu komisji wojewódzkiej z dnia 24 sierpnia 2006 r. dotyczącego oszacowania strat powstałych w uprawach rolnych w wyniku klęski suszy, na terenie gminy szkody w gospodarstwie rolnym A.S. w uprawach rolnych wyniosły średnio 33,76%. Z załącznika tego wynika również, że straty w uprawach koniczyny na obszarze 0,20 ha wyniosły średnio 40%, zaś w uprawach trawy na powierzchni 0,30 ha wyniosły średnio 40%. Organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję uznał jednak, że skarżący nie posiada użytków zielonych. Organ wskazał bowiem, iż w sytuacji, gdy grunty obsiane trawą, lucerną, koniczyną itp. nie są oznaczone w rejestrze gruntów symbolami "Ł" oznaczającym łąki trwałe lub "Ps", oznaczającym pastwiska, to należy przyjąć, że grunty te nie są użytkami zielonymi. Skoro zaś wszystkie działki rolne należące do skarżącego, w tym również te, na których posiana jest koniczyna i trawa, oznaczone są w ewidencji gruntów jako grunty rolne oraz jako sad, to zdaniem organu należy uznać, że skarżący nie posiada użytków zielonych, a pomoc dodatkowa w wysokości 392 zł na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia nie przysługuje. Pojęcie "użytków zielonych" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej ani przepisów rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), na których oparł się organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, również nie określają definicji powyższego pojęcia. Stosownie do § 67 tego aktu użytki gruntowe wskazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy: użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R, nieużytki, oznaczone symbolem - N, grunty pod wodami oraz tereny różne oznaczone symbolem - Tr. Z kolei użytki rolne, w myśl § 68 powołanego rozporządzenia dzielą się na: grunty orne, oznaczone symbolem - R, sady, oznaczone symbolem złożonym z litery "S" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym założony został sad, np. S-R, S-Ł, S-Ps, łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł, pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps, grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps, grunty pod stawami, oznaczone symbolem – Wsr oraz rowy, oznaczone symbolem – W. Zgodnie z pkt 1 ppkt 3 i 4 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do łąk trwałych zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną, a w rejonach górskich - hale i połoniny z zasady koszone, zaś do pastwisk trwałych zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, z reguły wypasane, a w rejonach górskich - hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz wypasane. Ponadto pojęcie "trwałe użytki zielone" pojawia się w przepisach załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), które wymienia "trwałe użytki zielone" klasy I, II, III, IV, V i VI gleb. Tym samym określeniem posłużył się także ustawodawca w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, który stanowi, iż "trwałe użytki zielone" oznaczają trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L. Nr 141, poz. 18). Z powołanego zaś art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r. wynika, że "trwałe użytki zielone" oznaczają ziemie przeznaczoną do uprawy trawy lub innych upraw zielonych zasianych naturalnie lub uprawianych (zasianych), nie włączone do systemu płodozmianu gospodarstwa przez okres pięciu lat lub dłużej. W ocenie Sądu pojęcie "użytków zielonych", jakim posługują się przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, oznacza nie tylko trwałe łąki i pastwiska, ale także tę część użytków rolnych, które użytkowane są jako łąki lub pastwiska, również jako łąki i pastwiska przemienne, zakładane na gruntach rolnych na okres kilku lat. Przepisy rozporządzenia nie uzależniają bowiem pomocy od wystąpienia szkód na gruntach oznaczonych w ewidencji gruntów jako łąki lub pastwiska, lecz od wystąpienia szkód w użytkach zielonych. Nie ulega zaś wątpliwości, iż użytki zielone mogą się znajdować również na gruntach rolnych, do rolnika należy bowiem decyzja, na której działce będzie prowadzona określona uprawa (por. także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006 r., [...], niepubl.). Dlatego też pogląd Kolegium, iż cechą odróżniającą użytki zielone od innych upraw rolnych jest ich oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków jest chybiony. W tych okolicznościach nieprawidłowa była ocena organu odwoławczego w zakresie w jakim organ ten wskazał, iż A.S. nie posiada użytków zielonych, co oznacza, że pomoc dodatkowa na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia nie może być przyznana. Skarżący stwierdził bowiem w toku postępowania, iż posiada uprawy zaliczane do użytków zielonych, to jest trawę na gruntach ornych oraz koniczynę czerwoną. Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do okoliczności podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji przez skarżącego, który wyjaśnił, iż prowadząc gospodarstwo rolne jest również hodowcą bydła, co uwiarygodnił złożonym wraz z wnioskiem paszportem bydła. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji rozpozna i rozstrzygnie ją zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 136 i 138 k.p.a. Organ rozpatrując odwołanie A.S. mieć będzie w szczególności na uwadze wskazane wyżej rozumienie pojęcia "użytki zielone". Wyjaśni należycie wszystkie te okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla oceny przesłanek określonych w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Od tych ustaleń zależeć będzie treść rozstrzygnięcia, które musi być uzasadnione zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 k.p.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.