II SA/Lu 307/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Szefa [...] z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej oddala skargę. Z. B. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie pomocy pieniężnej ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji tego organu z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu dwóch aparatów słuchowych. W toku postępowania wnioskodawca przedłożył dwa zlecenia lekarskie z [...] r. na zaopatrzenie w dwa aparaty słuchowe i dwie wkładki uszne oraz fakturę pro forma z [...] r. wyceniającą zakup aparatów słuchowych wraz z wkładkami usznymi na łączną kwotę [...]zł (przewidziana refundacja NFZ - [...] zł, planowany wydatek strony - [...] zł). Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 19d ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (w dacie wydania decyzji: Dz. U. z 2016 r. poz. 1255 ze zm., dalej: ustawa o kombatantach), organ przyznał stronie doraźną pomoc pieniężną w wysokości [...] zł. Wysokość tej kwoty została określona przy uwzględnieniu wielkości puli środków, jaka znajduje się w dyspozycji Szefa Urzędu oraz konieczności zapewnienia równego traktowania osób uprawnionych do pomocy. Pismem z [...] r. wnioskodawca zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] r., wnosząc o przyznanie wyższej kwoty pomocy. Oświadczył, że zmarła jego małżonka i przedłożył rachunek za nagrobek opiewający na ponad [...] zł. Decyzją z [...] r., znak: [...] organ uchylił decyzję własną z [...] r. i przyznał stronie doraźną pomoc pieniężną w wysokości [...] zł, zaliczając na poczet przyznanej pomocy kwotę [...]zł, wypłaconą na podstawie uchylonej decyzji. Organ ustalił, że od śmierci żony wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł miesięcznie i posiada status inwalidy wojennego. Organ podniósł, że szczególna opieka państwa nad kombatantami, ofiarami represji i pozostałymi po nich wdowami lub wdowcami realizowana jest poprzez wypłatę comiesięcznych dodatków do rent i emerytur, natomiast doraźną pomocą pieniężną mogą zostać dodatkowo objęte wyżej wymienione osoby znajdujące się w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej. Wnioskodawca, jako kombatant, jest uprawniony do otrzymywania, wraz ze świadczeniem emerytalno-rentowym, stałych dodatków: kombatanckiego, kompensacyjnego i ryczałtu energetycznego w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie (od [...] roku). Wypłacana stronie z tego tytułu każdego miesiąca kwota w skali rocznej wynosi [...] zł. Organ wskazał, że ryczałt energetyczny stanowiący kwotę [...]zł miesięcznie ([...] zł rocznie) przeznaczony jest na takie cele, jak opłaty za gaz, energię elektryczną, zakup opału. Oprócz tego kombatantom i innym osobom uprawnionym, pobierającym emeryturę lub rentę albo uposażenie w stanie spoczynku bądź uposażenie rodzinne, przysługują ulgi taryfowe w wysokości 50 % przy przejazdach środkami komunikacji miejskiej oraz ulga w wysokości 51 % w komunikacji krajowej przy przejazdach ośrodkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego (art. 20 ust. 1 -2 pkt 1 ustawy o kombatantach). Istotne jest również, jak podkreślił organ, że stosownie do art. 47c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, kombatanci, inwalidzi wojenni i wojskowi mają prawo do korzystania poza kolejnością ze świadczeń opieki zdrowotnej oraz usług farmaceutycznych udzielanych w aptekach. Ponadto organ zaznaczył, że kombatantom przysługuje pierwszeństwo do środowiskowej opieki socjalnej w miejscu zamieszkania oraz uzyskania miejsc w domach pomocy społecznej, w szczególności w domach przeznaczonych dla kombatantów (art. 18). Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 43a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wnioskodawcy, jako osobie, która ukończyła 75. rok życia, przysługuje bezpłatne zaopatrzenie w leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne określone w wykazie, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1844 ze zm.). Organ podkreślił, że nie mógł przyznać wnioskodawcy pomocy pieniężnej na podstawie art. 19a ust. 1 pkt 3 ustawy o kombatantach, gdyż nie może być ona udzielona osobie, która pobiera rentę inwalidy wojennego i jej dochód przekracza 300 % najniższej emerytury (od [...] r. do [...] r. była to kwota [...]zł). Organ rozważył zatem istnienie przesłanek do przyznania wnioskodawcy pomocy na podstawie art. 19d ustawy o kombatantach, w myśl którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach kombatantom i innym osobom uprawnionym, a także pozostałym po nich wdowom lub wdowcom - emerytom, rencistom, inwalidom, osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne, na ich wniosek, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach, niż określone w art. 19a ust. 1-3. Wydając rozstrzygnięcie na podstawie tego przepisu, organ miał na uwadze, że dysponuje ograniczonym budżetem przeznaczonym na pomoc socjalną i musi uwzględniać potrzeby w pierwszej kolejności tych osób, które dotychczas nie korzystały z tej formy pomocy. Zaznaczył, że budżet, którym dysponuje, jest zmienny i co roku inna kwota przeznaczona jest na tego typu pomoc. Średnia kwota przyznawanej w 2017 roku pomocy pieniężnej przez organ wyniosła ok. [...] zł. Pomoc ta jest dodatkowa w stosunku do otrzymywanych przez kombatantów i wdowy po nich świadczeń i stanowi formę doraźnego wsparcia finansowego dla tych osób, które znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej. Ponadto pomoc ta jest świadczeniem fakultatywnym, a nie obowiązkowym, co oznacza, że Szef Urzędu może udzielić wnioskodawcy wsparcia finansowego, ale nie jest do tego obowiązany. Mając na uwadze przedłożoną dokumentację, a także nowe okoliczności, które strona wskazała w toku postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ znalazł podstawy do zwiększenia kwoty pomocy z [...] zł na [...] zł, przy czym wysokość przyznanej kwoty określił po dokonaniu oceny sytuacji życiowej i potrzeb strony, przy uwzględnieniu wielkości puli środków, jaka znajduje się w jego dyspozycji oraz konieczności zapewnienia sprawiedliwego traktowania osób uprawnionych do pomocy. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. B., domagając się jej uchylenia i twierdząc, że jest ona dla niego – jako osoby represjonowanej - bardzo krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 19d ustawy o kombatantach, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach kombatantom i innym osobom uprawnionym, a także pozostałym po nich wdowom lub wdowcom – emerytom, rencistom, inwalidom, osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne, na ich wniosek, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach, niż określone w art. 19a ust. 1-3. Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że decyzje wydawane na jego podstawie są oparte na uznaniu administracyjnym. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu: "może przyznać pomoc pieniężną". Ponadto w tej normie prawnej posłużono się niedookreślonym zwrotem "szczególnie uzasadniony przypadek", co oznacza, że organ każdorazowo, na podstawie okoliczności danej sprawy, ocenia, czy sytuacja wnioskodawcy jest na tyle szczególna, że uzasadnia przyznanie pomocy materialnej. Konstrukcja normy art. 19d ustawy o kombatantach wpływa na zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, która sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności. Uznanie administracyjne w sferze pomocy społecznej obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia. Niewątpliwie, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a rozdzielając posiadane fundusze, muszą brać pod uwagę stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W niniejszej spawie skarżący domagał się przyznania pomocy pieniężnej na dofinansowanie zakupu dwóch aparatów słuchowych wraz z wkładkami usznymi, których koszt opiewał na sumę [...] zł (faktura – k. 13 akt adm.), z czego kwota [...]zł miała zostać zrefundowana przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu dofinansowanie na zakup aparatów w kwocie [...]zł, zaś organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i podwyższył kwotę dofinansowania do [...] zł, co oznacza, że udział własny skarżącego w zakupie aparatów, przy skorzystaniu z refundacji NFZ, wyniósłby [...] zł. Z niewadliwych ustaleń organu drugiej instancji, znajdujących potwierdzenie w pismach skarżącego oraz pozostałych dokumentach złożonych przez skarżącego w toku postępowania wynika, że na jego miesięczny dochód w dacie wydania zaskarżonej decyzji - składała się renta w wysokości [...] zł netto, w tym stałe dodatki: kombatancki, kompensacyjny i ryczałt energetyczny w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie. Bezsporne jest, że wypłacana stronie z tego tytułu każdego miesiąca kwota w skali rocznej wynosi [...] zł. Ponadto skarżący, jako inwalida wojenny, który ukończył 75. rok życia, korzysta z szeregu przywilejów, w tym ulg taryfowych w wysokości 50 % przy przejazdach środkami komunikacji miejskiej oraz ulgi w wysokości 51 % w komunikacji krajowej, prawa do korzystania poza kolejnością ze świadczeń opieki zdrowotnej oraz usług farmaceutycznych udzielanych w aptekach, pierwszeństwa do środowiskowej opieki socjalnej w miejscu zamieszkania oraz uzyskania miejsc w domach pomocy społecznej, w szczególności w domach przeznaczonych dla kombatantów, a także bezpłatnego zaopatrzenia w leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne określone w wykazie, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych. Zwiększenie kwoty pomocy organ drugiej instancji uzasadnił okolicznością śmierci żony wnioskodawcy. Nie ulega wątpliwości, że skarżący, jako inwalida wojenny, zasługuje na wsparcie ze strony państwa i bezspornym jest, że takie wsparcie otrzymuje w szerokim zakresie, co zostało wyżej wykazane. Kwota jego miesięcznych dochodów przekracza o 300% kwotę najniższej emerytury, która w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynosiła [...] zł. Nie sposób zakwestionować, że w zakresie niezbędnych potrzeb skarżącego znajduje się zaopatrzenie w aparaty słuchowe, jednak jego sytuacja materialna nie jest na tyle trudna, by obligowała organ do dofinansowania ich zakupu w kwocie [...]zł. Pokrycie zakupu aparatów w tak znacznej kwocie przekracza możliwości organu, który – dysponując ograniczoną pulą środków finansowych – musi uwzględnić potrzeby dziesiątek innych osób, które – ze względu na wiek i schorzenia – zawracają się do niego o udzielenie pomocy. Kwota [...]zł, przyznana skarżącemu na dofinansowanie zakupu aparatów, jest adekwatna do możliwości organu, a także do sytuacji finansowej skarżącego, która jest dobra. Zwiększając kwotę udzielonego świadczenia z [...] zł do [...] zł, organ odwoławczy wziął pod uwagę śmierć żony skarżącego i związane z tą okolicznością wydatki. Nie sposób w związku z tym zarzucić organowi dowolności w ustaleniach faktycznych, czy przekroczenia granic uznania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).