II SA/Lu 308/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Wiesława Achrymowicz asesor WSA, Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi A.K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu zmian planu miejscowego oddala skargę Rada Gminy uchwałą z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutu złożonego do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy – odrzuciła w całości zarzut złożony w dniu 11 października 2002 r. przez A.K. – właściciela działki Nr [...] w C. dotyczący przebiegu projektowanej drogi ekspresowej [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przebieg drogi ekspresowej [...] W.-L.-H. został ustalony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1996 r. w sprawie ustalenia sieci dróg ekspresowych i autostrad /Dz.U. Nr 12, poz. 63/. Przedstawiony projekt przebiegu drogi ekspresowej [...] został pozytywnie uzgodniony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w L. /pismo z dnia 16 kwietnia 2002 r. Znak: GDDKiA O/LU-13k/101a/41/2002/. Przebieg drogi ekspresowej [...] wprowadzony do projektu planu wraz z ustaleniami warunków zagospodarowania przestrzennego terenu w pasie 150 m został wybrany z kilku wariantów przebiegu jako jedyny z możliwych, spełniający w szczególności wymogi art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./. W procesie toku formalno-prawnego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został poprzedzony analizą i opracowaniami studialno-technicznymi wykonanymi przez [...] na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych– Oddział Wschodni. Wybrany wariant przebiegu trasy akceptowany przez Zarząd Gminy był przedmiotem wyłożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Opracowana koncepcja drogi [...] dla całego przebiegu w północnej części miasta L. uzgodniona została ze wszystkimi jednostkami samorządowymi, co praktycznie uściśla przebieg w punktach wejścia i wyjścia drogi ekspresowej na terenie gminy N., uniemożliwiając dalsze korekty. Konieczność minimalizacji szkodliwego oddziaływania drogi ekspresowej [...] na znajdujące się w jej pobliżu tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową nakazuje utworzenie pasów zieleni izolacyjnej znajdujących się w obszarze całkowitego zakazu zabudowy narzuconego parametrami technicznymi, jakim powinna odpowiadać droga i jej usytuowanie. Przedstawione w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu rozwiązania techniczne drogi ekspresowej [...] są – zdaniem Rady Gminy – najkorzystniejsze pod względem przyrodniczym, funkcjonalnym, przestrzennym i ekonomicznym. Powoduje to konieczność odrzucenia złożonego zarzutu w całości. Za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Rada Gminy powołała art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 z późn. zm./, zgodnie z którym drogi ekspresowe zalicza się do dróg krajowych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów. Przebieg tych dróg jest ustalany również w trybie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu po zasięgnięciu opinii właściwych zarządów województw, a w miastach na prawach powiatu – właściwych zarządów miast. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1996 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad i dróg krajowych /Dz.U. z 1996 r. Nr 12, poz. 63/ na terenie Gminy ustalony został ciąg planowanej drogi ekspresowej S17 W-L-H. Jej parametry, w tym szerokość w liniach rozgraniczających wynosząca 70 m zostały ustalone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 43 poz. 430/. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.K., właściciel działki nr [...], położonej w C. domagał się uchylenia powyższej uchwały w całości. Skarżący zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Gminy jest wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niepełne. Uzasadnienie prawne nie ma żadnego odniesienia w treści uzasadnienia faktycznego. Poza tym uzasadnienie prawne uchwały nie jest adekwatne do treści zarzutu, bo nie dotyczył on szerokości pasa ochronnego, ale położenia drogi w terenie, a więc w istocie brak jest uzasadnienia prawnego. Rada Gminy nie wyjaśniła, dlaczego droga nie może być przesunięta na teren niezabudowany i dlaczego naruszałoby to interes innych właścicieli w większym stopniu niż skarżącego. Uzasadnienie nie tłumaczy konkretnie, dlaczego jego prawo własności zostaje w tak dużym stopniu naruszone. Poza tym usytuowanie drogi jest sprzeczne z art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako że: 1) nie zachowuje ładu przestrzennego, bo powoduje potrzebę znacznej ingerencji w istniejący stan - wyburzenie istniejącej zabudowy, co na pewno spowoduje nieład; 2) narusza walory krajobrazowe, bo droga przebiega grzbietem wzgórza przez co jest wyeksponowana, a może przebiegać w dole, gdzie nie będzie tak widoczna; 3) zagraża bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi, gdyż przebiegać ma w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych powodując zanieczyszczenie powietrza, wzmożony hałas, narażając na katastrofy ekologiczne; 4) nie chroni najważniejszego aspektu prawa własności nieruchomości, tj. zabezpie- czenia potrzeb mieszkaniowych właściciela, powodując konieczność wyburzenia nowo wybudowanych budynków, podczas gdy przesunięcie drogi o 200 m spowoduje wyłącznie potrzebę zmiany terenów niezabudowanych /częściowo nieużytków/. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyznała, że projektowane zmiany planu naruszają prawo własności skarżącego, ponieważ jego działka została objęta nową funkcją planu, tj. znajduje się pomiędzy osią drogi [...] a granicą pasa zieleni izolacyjnej dla tej drogi, w obszarze całkowitego zakazu zabudowy. Rada Gminy podtrzymała swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Podkreśliła, że naruszenie interesu prawnego skarżącego, do jakiego prowadzą projektowane zmiany nie jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Pozostaje poza sporem, że droga ekspresowa [...] z mocy przepisów wyższej rangi oraz uzgodnień z centralnymi organami administracji właściwymi w sprawach dróg publicznych tej kategorii, musi przebiegać przez terytorium gminy N. i mieć określone parametry. Drogi tej nie można poprowadzić tak, by omijała nieruchomości prywatne. Projekt jest rozwiązaniem uciążliwym w najmniejszym stopniu dla mieszkańców. Opracowana koncepcja przebiegu drogi [...] w północnej części miasta L. została uzgodniona ze wszystkimi jednostkami samorządu terytorialnego, co w praktyce uściśla przebieg tej drogi w punktach “wejścia" i “wyjścia" na terenie gminy N., uniemożliwiając dalsze korekty i przesunięcia. Lokalizacja przedmiotowej drogi w przeważającej części wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1996r., które obowiązywało w dacie przyjęcia poprzedniej edycji planu, tj. 16 czerwca 1998 r. Nowy projekt planu uwzględnia aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. i nawiązuje do ustaleń przyjętych w tym zakresie w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. uchwalonym w dniu 28 grudnia 2001 r., przez której terytorium także przebiega ta droga. Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania określonej ww. ustawą procedury planistycznej. Taki sam zakres kognicji Sądu wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269/. Materiał zgromadzony w aktach rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dochowały wymogów określonych ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zgodnie z art. 18 ust. 2 tej ustawy dokonano niezbędnych ogłoszeń i zawiadomień. Wystąpiono też do odpowiednich organów o opinie i uzgodnienia. Według projektu planu działka nr [...] należąca do skarżącego A.K. przeznaczona została pod drogę ekspresową [...]. Lokalizacja tej drogi została ustalona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1996 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad i dróg ekspresowych /Dz.U. z 1996 r. Nr 12, poz. 63/, a następnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1283/, zgodnie z którym droga ekspresowa [...] biegnie wg linii W.– L.– Z. – H. /L./. Rozporządzenie Rady Ministrów jest aktem prawnym, który organy samorządowe mają obowiązek uwzględniać przy ustalaniu projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały pośrednio przyznaje, że w wyniku wprowadzonych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. dotyczących terenu obejmującego nieruchomość skarżącego A.K., nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego. Jednakże w świetle dyspozycji art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi jedynie przesłankę, by środek prawny wniesiony przez osobę kwestionującą ustalenia zawarte w projekcie planu, w ogóle można było uznać za zarzut i otwiera dopiero drogę do jego merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut i w zależności od tego zarzut może być uwzględniony albo odrzucony. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego /norm prawa materialnego/. Rada gminy nie ma zaś takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie osoby wnoszącej zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Ta druga sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej. Warto przy tym zauważyć, że skarżący nie podnosi naruszenia przez lokalizację kwestionowanej inwestycji norm prawa materialnego, poza prawem własności. Gmina działała w granicach przysługującego jej uznania, którego nie nadużyła. Nie ulega wątpliwości, że przebieg drogi ekspresowej [...] został uregulowany aktem ustawowym wyższej rangi, który miała ona obowiązek uwzględnić przy ustalaniu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a szczegółowy jej przebieg został ustalony w porozumieniu z wszystkimi wymaganymi ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym podmiotami, jako jedyny z możliwych. Podkreślić należy, że odcinek trasy [...] projektowany na terenie Gminy N. łączy się z odcinkami biegnącymi przez tereny gmin sąsiednich: W. i J.. Jak wyjaśnił projektant planu podczas Sesji Rady Gminy w dniu 31 stycznia 2003 r., na której rozpatrywano wniesione zarzuty i protesty, wobec przyjęcia projektu planu przez te gminy, nie ma możliwości przesunięcia spornego odcinka drogi na terenie Gminy N. Ustawodawca przyznając radzie gminy tak szerokie uprawnienia w ramach władztwa planistycznego zapewnił jednocześnie w art. 36 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym właścicielowi nieruchomości prawo żądania od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź też wykupienia nieruchomości lub jej części albo zamiany nieruchomości na inną w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Roszczenia takie przysługują właścicielowi nieruchomości także na gruncie art. 36 ust. 1 i 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/. Nie ma przeszkód, by skarżący w przyszłości skorzystał z tego uprawnienia. Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a przez to skarga na nią podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/.