II SA/Lu 308/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi D. M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania D. G. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta O. L. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w O. L. o odmowie przyznania zasiłku celowego na: zakup opału, butli gazowej, obuwia zimowego, papieru i atramentu do drukarki, baterii do aparatu słuchowego oraz na opłacenie zaległej faktury nr 36906067/41S/2008 za energię elektryczną w wysokości 97, 73zł, opłacenie zaległych należności za podatek gruntowy, opłacenie zastępstwa procesowego i obsługi prawnej w procesie przeciwko organowi pomocy społecznej w O. L., opłacenie zainstalowania internetu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że D. G. złożył w dniu 5 stycznia 2009r. wniosek o przyznanie mu zasiłku celowego na zaspokojenie szeregu potrzeb, w tym m.in. wymienionych w sentencji zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Niektóre z jego żądań zostały uwzględnione decyzją z dnia 20 stycznia 2009r., którą przyznano mu zasiłek celowy w kwocie 250 zł, natomiast w pozostałym zakresie, zaskarżoną decyzją, odmówiono udzielenia mu pomocy. Odnosząc się do wniosku o zasiłek celowy na zakup baterii do aparatu słuchowego organ wyjaśnił, że w drugim półroczu 2008r. przyznano D. G. trzykrotnie pomoc na ten cel (decyzją z dnia 15 lipca 2008r.- 60zł, decyzją z dnia 27 sierpnia 2008r. – 21zł i decyzją z dnia 21 października 2008r. – 21zł) Podkreślono przy tym, że komplet baterii (6 sztuk) wystarcza na pół roku oraz, że wnioskodawca nie udokumentował, iż dotychczas przyznaną pomoc faktycznie przeznaczył na ten cel. Odmawiając zaś przyznania zasiłku celowego na uregulowanie zaległej faktury nr 36906067/41S/2008 za energię elektryczną organ stwierdził, że zaległość ta nie istnieje, gdyż wnioskodawca opłacił tę fakturę w dniu 5 stycznia 2009r., ponadto w okresie od stycznia do października 2008r. udzielono wnioskodawcy znacznej pomocy na opłaty bieżących rachunków za energię. Natomiast odmawiając przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów zastępstwa procesowego (obsługi prawnej) związanych z prowadzeniem przez niego procesu sądowego przeciwko organowi pomocy społecznej, a także z przeznaczeniem na uregulowanie zaległości podatkowej z tytułu podatku od nieruchomości oraz na zainstalowanie internetu i zakup usług internetowych organ wyjaśnił, że potrzeby te nie mieszczą się w katalogu niezbędnych potrzeb bytowych, na które może być przeznaczona pomoc społeczna. Z kolei w odniesieniu do wniosku o przyznanie pomocy na zakup papieru i atramentu do drukarki w związku z koniecznością sporządzania życiorysów i listów motywacyjnych w celu poszukiwania pracy organ stwierdził, że dokumenty takie wnioskodawca ma prawo sporządzać w powiatowym urzędzie pracy, mimo iż nie jest w nim zarejestrowany. Zdaniem organu, nieuzasadnione jest również uwzględnienie żądania pomocy na opał, gaz, obuwie zimowe, ponieważ na zaspokojenie tych potrzeb wnioskodawca otrzymał częściowo pomoc wskazaną decyzją z dnia 20 stycznia 2009r. Organ podkreślił ponadto, że D. G. w okresie jesienno-zimowym nie podjął żadnych prac o charakterze dorywczym w celu poprawy swojej sytuacji materialnej, co świadczy o tym, że oczekuje on w całości zaspokojenia swoich potrzeb bytowych ze środków pomocy społecznej. W skardze na tę decyzję D. G. wniósł o jej uchylenie, zarzucając ogólnie, że "w zaskarżonych decyzjach zostało naruszone prawo gwarancji równości wobec prawa", podczas gdy w innych sprawach Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało korzystne dla skarżącego decyzje. Następnie w obszernym piśmie procesowym z dnia 21 września 2009r. skarżący doprecyzował zarzuty skargi podnosząc, że organ I instancji swoim działaniem uniemożliwił mu "powrót na rynek pracy" i zaniechał aktywizacji zawodowej skarżącego tj. nie zawarł z nim kontraktu socjalnego, " nie udzielił pomocy w kierunku utrzymania stanowiska pracy w trakcie przygotowania zawodowego oraz w trakcie podjętej pracy ze skierowania Powiatowego Urzędu Pracy w O. L." (ponieważ wstrzymano mu w tym okresie dopływ energii elektrycznej z powodu zaległości w opłatach, na których pokrycie Ośrodek Pomocy Społecznej nie udzielił mu pomocy finansowej) ani pomocy na zainstalowanie internetu "umożliwiającego wykorzystywanie własnych umiejętności". Skarżący zarzucił ponadto, że organ naruszył podstawowe zasady postępowania określone w art. 7, 8, 9 kpa, nie informując go o przysługujących mu jako osobie bezrobotnej odbywającej przygotowanie zawodowe poza miejscem zamieszkania uprawnieniach, m.in. o prawie i zasadach żądania kosztów z tym związanych, o obowiązku pracodawcy "przydzielenia odzieży roboczej i ochronnej". Skarżący w szczególności zarzucił naruszenie przez organy administracyjne obu instancji przepisów art. 10 § 1 oraz 79 § 1 i 81 kpa, podnosząc, że nie umożliwiły mu one końcowego zapoznania się z zebranymi materiałami dowodowymi i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wyrażonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), a przyczyny odstąpienia organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.). Z powyższej ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynika obowiązek organu administracji prowadzącego postępowanie wyznaczenia stronie terminu w celu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia co do przeprowadzonych dowodów - tylko bowiem wówczas okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną (art. 81 kpa); w świetle powołanych przepisów, obowiązek ten jest niezależny od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Ponadto podkreślić należy, że ma on szczególne znaczenie w sprawach, w których organ orzeka w oparciu o tzw. uznanie administracyjne m.in. w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku celowego. W takich sprawach, organ ma bowiem możliwość wyboru jednego z kilku możliwych rozstrzygnięć, natomiast sąd administracyjny dokonując kontroli tego rozstrzygnięcia nie jest uprawniony do oceny trafności dokonanego przez organ wyboru. Kontrola sądowa ogranicza się w takich sytuacjach wyłącznie do oceny czy przy wydaniu rozstrzygnięcia nie naruszono przepisów postępowania, w tym w szczególności przepisów nakładających na organ obowiązki związane z przestrzeganiem podstawowych zasad postępowania, gwarantujących stronie ochronę jej praw podmiotowych. W ocenie Sądu, każde naruszenie takich przepisów w sprawach opartych o uznanie administracyjne, jest naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi wadę tego postępowania skutkującą uchyleniem przez sąd wydanego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa) Realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, określona w art. 10 § 1 kpa, powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach, a także poprzez zamieszczenie oświadczenia strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Badając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że organy nie zapewniły skarżącemu w dostatecznym stopniu czynnego udziału w postępowaniu, uchybiając art. 10 § 1 i 81 kpa. W szczególności w aktach sprawy nie ma dokumentu świadczącego o tym, iż organy umożliwiły D. G. końcowe zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz - stosownie do art. 81 k.p.a. – wypowiedzenie się co do wszystkich przeprowadzonych dowodów. Z akt sprawy wynika, że skarżący zapoznał się jedynie z treścią sporządzonego z jego udziałem wywiadu środowiskowego, natomiast zebrany materiał dowodowy obejmuje szereg innych dokumentów, co do których skarżący miał prawo przed wydaniem decyzji się odnieść. Wprawdzie znaczną ich część stanowią decyzje organu pomocy społecznej wydane dla skarżącego, a więc teoretycznie znane mu, to jednak skoro – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - były one brane pod uwagę przez organy rozstrzygające niniejszą sprawę, to skarżący powinien mieć zapewnioną przez organ możliwość odniesienia się do nich w kontekście zgłoszonego żądania. Istota uprawnienia strony, przewidzianego w art. 10 § 1 i 81 kpa, polegającego na końcowym zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego (niezależnie od uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i składania dalszych wniosków dowodowych) polega bowiem na tym, że przed wydaniem decyzji ma ona możliwość dowiedzieć się, jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia. Nie zawsze będzie to dla strony oczywiste, gdyż organ uprawniony jest do przeprowadzania dowodów z urzędu, w szczególności dotyczy to gromadzenia dokumentów urzędowych, będących w posiadaniu organu w związku z innymi sprawami toczącymi się przed nim, o czym strona nie jest informowana na bieżąco, lecz dowiaduje się dopiero z uzasadnienia decyzji. Tymczasem tylko wiedza o całokształcie okoliczności, które będzie brał pod uwagę organ przy wydaniu decyzji, zapewnia stronie należytą gwarancję obrony jej praw. Z tego względu ważne jest umożliwienie jej końcowego zapoznania się ze wszystkimi zebranymi dowodami, niezależnie od tego czy dowody te (zazwyczaj dokumenty) znane są jej z innych źródeł. Pominięcie gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych skarżącego, do którego skierowane zostały władcze, oparte na uznaniu administracyjnym rozstrzygnięcia tych organów, należy więc uznać za sprzeczne z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 kpa. Z tych względów zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji zapewni więc skarżącemu czynny udział w postępowaniu w szczególności poprzez umożliwienie mu zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w rezultacie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego.