II SA/Lu 309/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] II. przyznaje radcy prawnemu M. M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 lutego 2013 r., po rozpoznaniu odwołania S. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 grudnia 2012 r., nr [...], odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wskazaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił S. G. przyznania zasiłku rodzinnego na syna P. G. za okres od 1 listopada 2011 r. do 30 października 2012 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż dochód rodziny w 2011 r., po uwzględnieniu dochodu uzyskanego przez wnioskodawcę z tytułu podjęcia zatrudnienia w 2012 r., wyniósł 706,83 zł na osobę, a zatem przekroczył kwotę 539,00 zł na osobę, co uniemożliwiało przyznanie wnioskowanego świadczenia. Na dochód rodziny składał się: dochód z gospodarstwa rolnego B. G. w 2011 r. w kwocie 7 790,94 zł, uzyskiwany przez 7 miesięcy, w których gospodarstwo to było prowadzone oraz dochód wnioskodawcy we wrześniu 2012 r. (miesiącu następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu) wyniósł 1 007,50 zł. Dochód rodziny wyliczono w następujący sposób: kwotę 1 112,56 zł wynikającą z podzielenia dochodu z gospodarstwa rolnego (7 790,94 zł ) przez liczbę miesięcy prowadzenia tego gospodarstwa (7) dodano do kwoty 1 007,50 zł (dochodu z zatrudnienia wnioskodawcy we wrześniu 2012 r.). Sumę wynoszącą 2 120,49 zł podzielono przez ilość osób w rodzinie (3), co dało średni dochód na osobę w rodzinie w kwocie 706,83 zł miesięcznie. Utrzymując w mocy tę decyzję Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 3 pkt 16, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i ust. 4b oraz podzieliło wszystkie ustalenia i wnioski zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Skargę do Sądu na decyzję Kolegium złożył S. G., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo ewentualnie o jej uchylenie oraz o przyznanie wnioskowanego zasiłku rodzinnego. Podkreślił, że z uwagi na zbycie gospodarstwa rolnego żony w sierpniu 2011 r. dochód z tego gospodarstwa stanowił dochód utracony, o którym mowa w art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych i z tej przyczyny nie powinien podlegać doliczeniu do dochodu rodziny. Ustanowiony w ramach prawa pomocy fachowy pełnomocnik skarżącego uzupełniając skargę zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", stanowiącym, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539,00 zł. W razie utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 4). Z ustępu 4b powołanego artykułu wynika zaś, że w przypadku gdy członek rodziny uzyska dochód po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w dochodzie rodziny uwzględnia się kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód ten został osiągnięty, jeżeli jest on uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Obowiązek uwzględnienia utraty dochodu wynika także z art. 24 ust. 6 ustawy, który stanowi, że w razie utraty dochodu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 21 sierpnia 2012 r. skarżący zawarł umowę zlecenia z "A" Sp. J. w L. na okres od 21 sierpnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. (k. 12 akt adm. I inst.). Z tego tytułu we wrześniu 2012 r. skarżący uzyskał dochód 1 007,50 zł netto (k. 9 akt adm. I inst.). Ustalając dochód rodziny organy te nie rozważyły należycie podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego okoliczności, iż w dniu 18 sierpnia 2011 r. żona skarżącego B. G. zbyła w drodze umowy darowizny stanowiące jej własność gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 7,54 ha (k. 14 akt adm. I inst.). Pojęcie "utraty dochodu" zgodnie z art. 3 pkt 23 ustawy oznacza utratę dochodu spowodowaną: – uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego (lit. a), – utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych (lit. b), – utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (lit. c), – utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego (lit. d), – wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania (lit. f), – utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. h), – utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń (lit. i). Powyższy przepis nie wskazuje więc wprost utraty dochodu spowodowanej zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego jako przypadku "utraty dochodu". Nie można również uznać, że wykonywanie działalności zarobkowej w tej formie stanowi inną "pracę zarobkową", o jakiej mowa w art. 3 pkt 23 lit. c ustawy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 22 ustawy, zatrudnienie lub inną pracą zarobkową stanowi "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej". Z przepisów ustawy wynika jednak, że dochód uzyskiwany z prowadzenia gospodarstwa rolnego podlega uwzględnieniu w dochodzie rodziny. Przepis art. 5 ust. 8 ustawy wskazuje ryczałtową metodę ustalania tego dochodu stanowiąc, że w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.). Ustępy 8a, 8b i 8c tego artykułu zawierają kazuistyczne unormowania, które wskazują sposób wyliczania dochodu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego w przypadku zawarcia przez rolnika umowy dzierżawy bądź w razie wniesienia gospodarstwa rolnego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną. Nadto ustawodawca w art. 5 ust. 9 ustawy postanowił, iż w przypadku gdy rodzina uzyskuje dochody z gospodarstwa rolnego oraz dochody pozarolnicze, dochody te sumuje się. Prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi zatem działalność zarobkową, której wykonywanie ma istotne znaczenie przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych. Dochód osiągnięty z tej działalności podlega uwzględnieniu w dochodzie rodziny i warunkuje on przyznanie większości świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku rodzinnego, o który ubiegał się skarżący. W ocenie Sądu nie ulega więc wątpliwości, że również rezygnacja z tego rodzaju aktywności zawodowej nie może pozostawać bez wpływu na prawo do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 40) stwierdził, że brak rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego, pomimo nieuznania tej aktywności zawodowej za "zatrudnienie lub inną pracę zarobkową" w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy, jest równoznaczny z brakiem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w tym ostatnim przepisie. Odnosząc się do treści art. 17 ust. 1 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykładnia logiczna i systemowa wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o jakiej mowa w tym przepisie, musi stanowić "stan trwały, czyli osoba taka musi zrezygnować definitywnie zarówno z aktualnego zatrudnienia, jak i nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W przypadku rolnika oznaczałoby to konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego". Należy zauważyć, iż aczkolwiek powyższa uchwała NSA została podjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego, to świadczenie to jest przyznawane na podstawie przepisów tej samej ustawy, co zasiłek rodzinny, o który ubiegał się skarżący. Nie może zaś być tak, by aktywność zawodowa jednego rodzaju, jaką jest prowadzenie gospodarstwa rolnego, była w sposób zasadniczo odmienny traktowana dla potrzeb ustalania prawa do różnych świadczeń przyznawanych w oparciu o przepisy tego samego aktu normatywnego. Jeżeli prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi działalność zarobkową, której wykonywanie ma istotne znaczenie przy ustalaniu spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to prowadzenie tej działalności musi być tak samo rozumiane przy badaniu uprawnień do zasiłku rodzinnego. Skoro zatem fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego ma wpływ na uzyskanie prawa do świadczeń rodzinnych, to z tego punktu widzenia nie może być obojętne również zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Utrata dochodu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego niewątpliwie powinna być uwzględniania jako dochód utracony podlegający odliczeniu od dochodu rodziny na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy. Pozbawienie osób, które prowadziły gospodarstwo rolne prawa do "odliczenia" dochodu utraconego wskutek rezygnacji z tej formy aktywności zarobkowej, byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz z zasadą proporcjonalności wywodzoną z przepisów Konstytucji (M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski, Konstytucyjne zasady prawa i ich znaczenie dla interpretacji zasad ogólnych prawa i postępowania administracyjnego, w: R. Hauser, A. Wróbel i Z. Niewiadomski (red.), System prawa administracyjnego, Tom II, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, s. 44). Oznaczałoby to bowiem faktyczne pokrzywdzenie takich osób, których dochody – odmiennie aniżeli w przypadku pozostałych form samo zatrudnienia – podlegałyby obowiązkowemu doliczeniu do sumy dochodów rodziny w razie prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie niezależnie od tego, czy w dacie złożenia wniosku o zasiłek rodzinny dochody te są wciąż uzyskiwane, czy nie. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonywanie takiej wykładni przepisów ustawowych, która w najpełniejszym możliwym zakresie odzwierciedlać będzie normy i wartości konstytucyjne. Wartością taką jest niewątpliwie rodzina, której wspieranie i ochrona stanowi obowiązek władz publicznych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Powołane przepisy ustawy należy więc tak odczytywać, by zapewniona została spójność aksjologiczna pomiędzy jej przepisami a wskazanymi normami konstytucyjnymi. Zdaniem Sądu przyjęcie, że dochód utracony nie obejmuje dochodu członka rodziny utraconego wskutek zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego nie zapewnia takiej spójności aksjologicznej. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że żona skarżącego utraciła dochód z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego w 2011 r., to jest w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (z którego to roku ustalano dochód dla potrzeb przyznania zasiłku rodzinnego), to obowiązkiem organów było uwzględnienie tego faktu i pomniejszenie dochodu rodziny o kwotę utraconego dochodu z tego tytułu, stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy. Prawnie wadliwym było więc uwzględnienie przez organy administracyjne obu instancji w dochodzie rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego B. G. osiągniętego w okresie prowadzenia tego gospodarstwa, to jest od stycznia 2011 r. do lipca 2011 r. Obowiązkiem organów obu instancji było również należyte odniesienie się do tej kwestii, zwłaszcza w sytuacji gdy do zarówno we wniosku, jak i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wyraźnie wskazywał zbycie gospodarstwa rolnego przez żonę jako okoliczność mającą istotne znaczenie dla sprawy. Tymczasem ani Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], wydający decyzję w pierwszej instancji z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie odniosły się w jakikolwiek sposób do tej kwestii w uzasadnieniu swoich decyzji. Ze wskazanych względów należy uznać, że organy obu instancji naruszyły nie tylko wspomniane przepisy prawa materialnego, a także przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie rozważyły należycie opisanej wyżej, istotnej dla sprawy okoliczności. W świetle bowiem tych przepisów postępowania na organach administracji ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy oraz wyczerpującego wyjaśnienie wszystkich motywów podjętego przez te organy rozstrzygnięcia. Wskazane uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Niezasadne były natomiast podnoszone w toku postępowania administracyjnego zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowego doliczenia do dochodu rodziny dochodu uzyskanego przez skarżącego z tytułu umowy zlecenia zawartej w sierpniu 2012 r. Prawidłowo organy administracji, działając na podstawie powołanego art. 5 ust. 4b ustawy, uwzględniły w dochodzie rodziny kwotę 1 007,50 zł netto jako dochód z tego tytułu osiągnięty we wrześniu 2012 r., to jest w miesiącu następującego po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w świetle tego przepisu, organy administracji nie mogą ustalając ten dochód podzielić kwoty "dochodu uzyskanego" przez liczbę miesięcy, w których był on osiągany. Taki sposób ustalania "dochodu uzyskanego" dotyczy bowiem wyłącznie dochodu osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Stanowi o tym art. 5 ust. 4a ustawy, zgodnie z którym w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód tego członka rodziny uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te ocenią należycie fakt utraty dochodu przez rodzinę skarżącego z powodu zbycia przez B. G. w 2011 r. gospodarstwa rolnego stanowiącego jej własność. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).