II SA/Lu 31/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie; Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant starszy referent Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2004 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793), po rozpatrzeniu odwołania R. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...], odmawiającej uchylenia decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...] o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 20 października 2000 r. w wysokości 536,10 zł miesięcznie, tj. 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził, że R. W. wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie przyznanego mu w 2000 r. zasiłku przedemerytalnego, jako przyczynę wznowienia postępowania podaje art. 145 § 1 pkt. 7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Zdaniem organu odwoławczego wymagającą wyjaśnienia kwestią jest pojęcie "zagadnienia wstępnego", którego dotyczy przytoczony przepis. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" to sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt III SA 32/00). W ocenie organu odwoławczego R. W. łączy pojęcie "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 7 Kpa z wyrokiem wydanym przez NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 26 lutego 2002r., gdy powołany wyrok Sądu nie stanowi rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. i R.W. nie może skutecznie powoływać się na to rozstrzygniecie, jako na rozstrzygnięcie "zagadnienia wstępnego", które miałoby stanowić w postępowaniu wznowieniowym podstawę do wydania w sprawie R. W. decyzji odmiennej niż ta, którą organ I instancji wydał w dniu 29 grudnia 2000 r., przyznając mu zasiłek przedemerytalny w wysokości 120%. Organ odwoławczy podziela w tej sprawie stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 7 października 2002r., w którym stwierdzono, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w indywidualnej sprawie nawet, jeżeli okoliczności faktyczne leżące u jego podstaw były takie jak w przypadku R. W., dotyczy tylko tej konkretnej, indywidualnej sprawy i wiąże wyłącznie strony danego postępowania. Dlatego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 26 lutego 2002 r., na który powołuje się R. W., nie może stanowić przesłanki do zmiany decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Mając powyższe na uwadze Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...], ponieważ nie ma podstaw do uchylenia taj decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył R. W. Skarżący zarzuca naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1, 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. i wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, 2. orzeczenie o istnieniu uprawnienia do otrzymania przez skarżącego zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, 3. zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego Wojewoda utrzymując w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...] rozpatrzył sprawę jedynie pod kątem zarzutu, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji – art. 145 § 1 pkt. 7, natomiast nie skorzystał z pkt. 5 tego artykułu, dotyczącego nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, których strony nie powołały wskutek nieznajomości prawa. Zdaniem skarżącego do istotnych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji należy ocena, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z dnia 26 lutego 2002 r., sygn. akt SA /Lu 1354/00, stanu faktycznego sprawy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego decyzją z dnia [...], sygn. akt [...] panu M. G., ponieważ decyzja o przyznaniu mu zasiłku została podjęta w tych samych okolicznościach sprawy. Skarżący podaje, że stosunek pracy (lub stosunek służbowy) rozwiązany został z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące z co najmniej 100 pracownikami, którzy byli zatrudnieni na terenie działalności jednego powiatowego urzędu pracy (art. 37 j ust. 5 powołanej ustawy). Dalej w uzasadnieniu skargi skarżący podaje, że wydając M. G. decyzję Urząd Pracy oraz wyższe instancje opierały się na wyjaśnieniach departamentu Prawnego Krajowego Urzędu Pracy z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...], który nie jest upoważniony do wykładni prawa. Wykładni gramatycznej art. 37 j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (przed nowelizacją) dokonał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. Pomimo, że wyrok w sprawie M. G. został wydany w konkretnej, indywidualnej sprawie i łączy wyłącznie strony danego postępowania, to, według skarżącego, powinien być wytyczną dla działalności organów administracji publicznej tak, jak całe orzecznictwo sądowe. Zdaniem skarżącego po stwierdzeniu okoliczności, że wykładnia Krajowego Urzędu Pracy jest niezgodna z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji publicznej powinny z urzędu, a nie tylko na skargę (wniosek) poprawić wydane przez siebie błędne decyzje, do czego obligują je zasady postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a ponadto odniósł się do powoływanego przez skarżącego zarzutu dotyczącego art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że przez pojęcie nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znane organowi, który ją wydał. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że wykładnia przepisu prawa materialnego, dokonana zarówno przez organ stosujący prawo, jak i ustalona przez Sąd w indywidualnej, konkretnej sprawie, nie jest podstawą do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w tym przypadku nie mamy do czynienia ani z nowym dowodem, ani z nową okolicznością faktyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Mając na uwadze granice kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem pozostaje ona w zgodności z obowiązującym prawem. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, wyrażony w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji wydanej z upoważnienia Starosty w dnia [...] o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 20 października 2000 r. w wysokości 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych i ustalenia wysokości tego zasiłku na poziomie 120% kwoty tego zasiłku. Podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową wtedy, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Oznacza to, że skoro brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji – na co prawidłowo wskazały organy obu instancji – to obowiązkiem Starosty było odmówienie uchylenia decyzji dotychczasowej – art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. Ocena organów obu instancji jest w tym zakresie prawidłowa bowiem pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 419). W ocenie Sądu brak jest także podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie zakończonej wskazaną decyzją ostateczną wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, co podnosi skarżący w skardze. Zaaprobować należy, utrwalony już w orzecznictwie pogląd, iż nowa wykładnia przepisu prawa, zarówno dokonana przez organ stosujący prawo, jak i ustalona w judykaturze, nie są nowymi faktami i dowodami, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (zob. np.: wyrok NSA z 7 maja 1997r., sygn. SA/Sz 275/96; opub. w LEX nr 30780). Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1271 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.