II SA/Lu 31/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzją oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje J G. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], nakazującą W. M. wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości S., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przedmiotowe decyzje zostały wydane na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W wyniku oględzin działki nr [...] położonej w miejscowości S. przeprowadzonych w dniu [...] września 2012 r., organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji ustalił, że na tej działce w odległości 6 m od istniejącego budynku mieszkalnego prowadzone są roboty budowlane związane z budową nowego obiektu. Właścicielka działki W. M. wyjaśniła, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem gospodarczym, który ma być przeznaczony do przechowywania płodów rolnych i sprzętu gospodarczego i że jest on realizowany na podstawie dokonanego w dniu 25 listopada 2009 r. zgłoszenia, które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę Powiatowego w C. Dokonane zgłoszenie zakładało budowę budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej i powierzchni zabudowy 35 m². Obiekt ten miał posiadać wymiary 7,0 m x 5,0 m oraz miał być usytuowany w odległości 4,65 m od granicy działki sąsiedniej i oddzielony szczeliną dylatacyjną o grubości 3 cm od istniejącego budynku gospodarczego. W wyniku oględzin ujawniono, iż realizowany budynek nie posiada szczeliny dylatacyjnej oddzielającej go od istniejącego budynku, ściana istniejącego budynku gospodarczego została rozebrana, a w jej miejsce, na nowych fundamentach, wykonano nową ścianę, na której wsparto belki stropowe, przed wejściem głównym do budynku wybudowano słup z cegły, na którym wsparto płytę stropową części kondygnacji poddasza. Ponadto stwierdzono, że istniejące ściany budynku zostały nadbudowane, wykonano dach o konstrukcji drewnianej, pokryty dachówką. W dachu od strony działki nr [...] wykonano dwie lukarny. W części poddasza w ścianach szczytowych wykonano otwory okienne. W części parteru w ścianach zamontowano stolarkę okienną i drzwi balkonowe, zaś na ścianach zewnętrznych wykonano ocieplenie. Z zebranych dowodów wynika, że wymiary obiektu to 8,00 m x 7,23 m, wysokość 5,55 m, ściany istniejącego budynku gospodarczego o wysokości 1,67 m nadbudowano do wysokości 3,90 m pustakami ceramicznymi i bloczkami z betonu komórkowego, zaś nad belkami stropowymi wykonano ścianki kolankowe do wysokości od 3,60 m do 3,90 m. W trakcie postępowania wyjaśniającego w dniu 10 października 2012 r. przesłuchano w charakterze świadka J. K., która zeznała, iż roboty budowlane obejmujące przedmiotowy budynek zostały rozpoczęte 2-3 lata temu, zaś według posiadanych przez nią informacji, budynek ten jest realizowany na cele mieszkalne dla córki inwestorki. Organ pierwszej instancji uznał w związku z powyższym, że wprawdzie W. M. dokonała zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, jednak zgłoszeniem tym był objęty obiekt o powierzchni 35 m², tj. o wymiarach 7 m x 5 m, który miał być dobudowany do istniejącego budynku gospodarczego z zastosowaniem dylatacji 3 cm. Wykonanie budynku o wymiarach 8,00 m x 7,23 m i wysokości 5,55 m, a więc o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m², z wykorzystaniem elementów istniejącego budynku gospodarczego (ścian o wysokości 1,67 m), funkcjonalne powiązanie pomieszczeń w obiekcie, niezrealizowanie budynku gospodarczego - tak jak przewidywało zgłoszenie - obok istniejącego obiektu i wykonanie elementów konstrukcyjnych stropu i otworów okiennych w części poddasza, świadczące o wykonaniu drugiej kondygnacji, skutkowało uznaniem przez organ pierwszej instancji, że inwestor zrealizował inny obiekt niż objęty zgłoszeniem. W ocenie organu, wykonanie przez W. M. wyżej wyszczególnionych robót budowlanych wymagało pozwolenia na budowę, którego inwestorka nie uzyskała, dopuszczając się tym samym popełnienia samowoli budowlanej. W związku z tym organ pierwszej instancji wszczął postępowanie zmierzające do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej w oparciu o dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 - Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nałożył na W. M. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] kwietnia 2013 r. wymienionych w tym przepisie dokumentów, w tym projektu przedmiotowego budynku, który organ określił w postanowieniu jako mieszkalny. W dniu [...] kwietnia 2013 r. W. M. złożyła w siedzibie organu wymaganą postanowieniem dokumentację budowlaną. Wobec powyższego, w dniu [...] czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 59f ust. 1, 2, 3, art. 59g w związku z art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji wydał postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50 000 zł. W związku z tym, że W. M. nie uiściła tej opłaty, organ nadzoru budowlanego nakazał jej rozbiórkę samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Powyższe ustalenia zaaprobował organ drugiej instancji, który zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu W. M., organ odwoławczy wyjaśnił, że przedkładając organowi pierwszej instancji projekt budynku mieszkalnego, inwestorka potwierdziła, iż budynek ten realizuje z przeznaczeniem na cele mieszkalne, nie zaś gospodarcze. Organ wskazał następnie, że legalna definicja budynku gospodarczego nie określa wymogów odnośnie do wyglądu takiego obiektu. Według § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przez budynek gospodarczy rozumie się budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zdaniem organu odwoławczego, przedłożony projekt budowlany potwierdza słuszność przyjętego przez organ pierwszej instancji stanowiska, iż układ i funkcje pomieszczeń wskazują na przyszłe wykorzystanie obiektu na cele mieszkalne, a nie gospodarcze. W opisie technicznym projektu budowlanego wykazano, iż na parterze, oprócz komunikacji, usytuowany jest pokój z aneksem kuchennym, łazienka z toaletą, zaś na poddaszu - trzy pokoje, garderoba i komunikacja (str. 3 projektu). Taki układ pomieszczeń został wykazany na rzucie przyziemia (str. 23 projektu) oraz na rzucie poddasza (str. 24 projektu). Organ podkreślił, że w opracowanym projekcie budowlanym stwierdzono, że budynek mieszkalny jest budynkiem o dwóch pełnych kondygnacjach. Przewidziano zaopatrzenie go w wodę zimną, ciepłą (podgrzewacz wody oraz przepływowy elektryczny podgrzewacz wody), kanalizację sanitarną, centralnego ogrzewania (poprzez kocioł zlokalizowany w wydzielonym pomieszczeniu kotłowni w odrębnym obiekcie - w projektowanym budynku gospodarczo-technicznym) oraz instalację elektryczną (str. 30-52 projektu budowlanego). Organ zaznaczył ponadto, że do projektu budowlanego dla przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego została dołączona charakterystyka energetyczna (art. 5 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). W ocenie organu drugiej instancji, jeśli realizowany obiekt miałby rzeczywiście pełnić funkcję gospodarczą, to byłoby to uwzględnione w projekcie budowlanym, albo projekt ten nie zostałby opracowany. Dodatkowo – zdaniem organu – o funkcji mieszkalnej realizowanego budynku świadczy pismo wydane z upoważnienia Wójta Gminy S. w dniu [...] kwietnia 2013r., znak: [...], w którym zostały określone warunki techniczne dla przyłącza kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego na zgłoszony wniosek W. M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła W. M., żądając uchylenia jej w całości oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W treści skargi podniosła, że w trakcie kontroli w dniu [...] września 2012 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego stwierdzili, że na należącej do niej działce prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego z wykorzystaniem istniejącego budynku gospodarczego i budynku realizowanego na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w C. w dniu [...] listopada 2009 r. Stwierdzenie, że to budynek mieszkalny argumentowali wyglądem budynku i wewnętrznym układem pomieszczeń, którego do dnia dzisiejszego tam nie ma. Skarżąca zakwestionowała ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące rzekomego przeznaczenia budynku na cele mieszkalne, poparte – jej zdaniem – niewiarygodnymi zeznaniami świadka – J. K., która posłużyła się plotkami. Zdaniem W. M., w tym budynku nie ma niczego, co by wskazywało, że jest to budynek mieszkalny. Stwierdzenie sąsiadki i osobiste gusta architektoniczne pracowników zadecydowały o nakazaniu - w drodze postanowienia, na które nie służyło zażalenie, sporządzenia projektu budynku mieszkalnego, co skutkowało naliczeniem opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł. Skarżąca podniosła, że przymuszenie jej do wykonania projektu budynku mieszkalnego postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. tylko na podstawie wyglądu budynku i zeznań ("plotek zebranych z okolicy przez J. K.") nie zostało poparte wystarczającymi dowodami. Wszak – zdaniem skarżącej – nie ma przepisu prawa, czy też definicji budynku gospodarczego, która określa jego wygląd, czy też rozkład pomieszczeń, co organ potwierdził. Dalej skarżąca wyjaśniła, że w wyznaczonym terminie przedłożyła projekt budowlany budynku mieszkalnego zgodnie z postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., ponieważ nie miała możliwości zaskarżenia tego postanowienia, a chciała uniknąć nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku, który byłby wydany, gdyby tego postanowienia nie wykonała. W związku z tym skarżąca podkreśliła, że stwierdzenie, iż zlecenie przez nią wykonania projektu budowlanego budynku mieszkalnego jest równoznaczne z potwierdzeniem jego przeznaczenia jako mieszkalny jest błędem, ponieważ wypełniła ona jedynie tym samym obowiązek nałożony postanowieniem, na które nie przysługiwało jej zażalenie, chcąc uniknąć rozbiórki obiektu. Skarżąca nie zgodziła się również ze stwierdzeniem, że o funkcji mieszkalnej realizowanego budynku świadczy pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. określające warunki przyłączenia do sieci kanalizacyjnej tak jak dla budynku mieszkalnego. W. M. podniosła, że nie mogła wnioskować o warunki przyłączenia do kanalizacji jak dla budynku gospodarczego, bo wtedy nie spełniłaby wymagań formalnych w zakresie kompletności projektu budowlanego, stosownie do treści art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego i tym samym zamknęłaby sobie drogę do legalizacji obiektu. Ponadto skarżąca wskazała, że organy nakazały jej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w całości. Tymczasem, jak podkreśliła, z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek powstał poprzez połączenie istniejącego budynku gospodarczego i budynku gospodarczego na cele rolne realizowanego na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu [...] listopada 2009 r. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, niezrozumiała jest decyzja nakazująca jej rozbiórkę całości przedmiotowego budynku zamiast nakazującej rozbiórkę tej części przedmiotowego budynku, która spowodowała połączenie tych dwóch budynków w jeden i doprowadzenie tych obiektów do stanu zgodnego z prawem. Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r. – w uzupełnieniu skargi – zarzucił organom obu instancji: 1) naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nakazaniu rozbiórki całości budynku, podczas, gdy w niniejszej sprawie istniały co najwyżej podstawy do nakazania rozbiórki części budynku; 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie charakteru wzniesionego obiektu, a co za tym idzie - bezpodstawne przyjęcie, że jest to budynek mieszkalny; 3) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w zakresie nakazania rozbiórki budynku w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organy obu instancji dopuściły się zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie są decyzje organów nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę w całości domu mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S., których materialnoprawną podstawę stanowi art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że W. M. dokonała zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na cele rolnicze o powierzchni do 35 m² na działce nr [...], od którego właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Nie ulega również wątpliwości, że inwestorka zrealizowała obiekt budowlany, którego powierzchnia nie odpowiada tej wskazanej przez nią w zgłoszeniu, gdyż wynosi około 57 m². Realizacja takiego obiektu budowlanego wymagała przed jej rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, którym W. M. nie dysponowała, co upoważniało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy dotyczące likwidacji skutków samowoli budowlanej. Organ zasadnie zastosował tryb przewidziany w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. W myśl art. 48 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego zachodzi, jeżeli inwestor dopuścił się obejścia prawa np. w postaci zgłoszenia nieujawniającego rzeczywistych zamierzeń, ponieważ w takiej sytuacji nie może on skutecznie powoływać się na zaufanie do czynności podjętych przez organy administracji publicznej. W sytuacji, gdy obiekt budowlany po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego ma w istocie cechy obiektu, na wykonanie którego konieczne jest pozwolenie na budowę – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – to mamy do czynienia z sytuacją, w której obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niedopuszczalnym obejściem prawa byłoby przyjęcie, że zgłoszenie budowy obiektu budowlanego odniosło skutek prawny, jeśli w efekcie inwestycję zrealizowano wbrew zgłoszeniu w taki sposób, że wymagałaby pozwolenia na budowę. O istnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (lub też dokonania zgłoszenia) decyduje kwalifikacja obiektu budowlanego, a nie działanie inwestora, który niezależnie od rodzaju planowanej budowy wybiera uproszczoną formę reglamentacji robót budowlanych. W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się, że zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego uzasadnione będzie zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor zgłasza wprawdzie wykonanie określonych robót, jednakże jego prawdziwym zamiarem jest wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, przy czym okoliczności sprawy wskazują, że celem tego działania jest obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki legalizacji popełnionej przez skarżącą samowoli budowlanej, organ prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 3 – 5 i art. 49 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego. Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowią poczynione przez organy obu instancji ustalenia dokonane w trakcie postepowania legalizacyjnego, dotyczące charakteru samowolnie wzniesionego przez skarżącą budynku oraz zakresu nakazanej rozbiórki tego budynku. Organy stanęły na stanowisku, że wzniesiony obiekt budowlany jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, natomiast według skarżącej jest to budynek gospodarczy. Ustalenie rodzaju budynku ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej (w przypadku budynku mieszkalnego wynosi ona 50 000 zł, zaś budynku gospodarczego – 25 000 zł). W istocie, prawo budowlane nie zawiera miarodajnej, wyczerpującej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy budynku gospodarczego, dlatego przyszłe przeznaczenie budynku – w sytuacji sporu – organ powinien ustalić na podstawie wszelkich okoliczności sprawy, nie tylko dokumentów, w tym projektu budowlanego, ale także oględzin budynku, czy zeznań świadków, bądź wyjaśnień stron postepowania. Przy ustalaniu rodzaju budynku trzeba mieć na uwadze jego przyszłe możliwe, potencjalne wykorzystanie. Jeżeli obiekt spełnia podstawowe standardy przeznaczenia go na cele mieszkaniowe (np. określony układ pomieszczeń wskazujący na przyszłe wykorzystanie obiektu na cele mieszkalne, wydzielenie łazienki, toalety, komunikacja w budynku, ilość kondygnacji, wygląd zewnętrzny, w tym układ i wielkość otworów okiennych), nie można przyjąć, że jest budynkiem gospodarczym, bez względu na to, czy w przyszłości będą tam mieszkać ludzie, czy będzie on wykorzystywany na jakiekolwiek inne cele, np. na przechowywanie płodów rolnych, czy magazynowanie sprzętu rolniczego. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły dostatecznie i nie uzasadniły w sposób nie budzący wątpliwości, że wzniesiony przez skarżącą budynek jest budynkiem mieszkalnym. Organy oparły bowiem swe ustalenia wyłącznie na treści projektu budowlanego złożonego w trakcie procedury legalizacyjnej oraz dołączonych do projektu dokumentów w postaci charakterystyki energetycznej budynku oraz pisma Wójta Gminy S. w dniu [...] kwietnia 2013 r., w którym zostały określone warunki techniczne dla przyłącza kanalizacyjnego – co w okolicznościach tej sprawy nie sposób uznać za wystarczające, zwłaszcza w świetle przekonującego stwierdzenia skarżącej, że skoro organ pierwszej instancji w niezaskarżalnym postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. zobowiązał ja do przedstawienia projektu "domu mieszkalnego", to – chcąc uniknąć rozbiórki budynku – przedstawiła projekt domu mieszkalnego – tak jak nakazał organ. Organy obu instancji dopuściły się tym samym naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., której rozwiniecie stanowią dyspozycje art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także – w postępowaniu odwoławczym – art. 136 k.p.a. Naruszenia wyżej powołanych przepisów organy dopuściły się również w innym aspekcie rozpoznawanej sprawy. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że "wykonanie budynku (...) nastąpiło z wykorzystaniem elementów istniejącego budynku gospodarczego (ścian o wysokości 1,67 m)" i że "ściany budynku gospodarczego o wysokości 1,67 m zostały nadbudowane do wysokości 3,90 m pustakami ceramicznymi i bloczkami z betonu komórkowego". Skoro organy przyjęły, że objęty niniejszym postepowaniem budynek został wzniesiony z wykorzystaniem ścian istniejącego wcześniej budynku gospodarczego, to powinny były rozważyć zasadność nakazania skarżącej rozbiórki jedynie części budynku – tej, która nie obejmuje wcześniej istniejących ścian budynku gospodarczego, czego nie uczyniły. Organy nie miały podstaw, by bez przeprowadzenia stosownego postepowania wyjaśniającego w tym zakresie nakazywać rozbiórkę przedmiotowego budynku w całości. Nie ustaliły bowiem, czy budynek gospodarczy, którego ściany zostały wykorzystane przez skarżącą do wzniesienia budynku objętego niniejszym postepowaniem, był wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Należy bowiem podkreślić, że na podstawie art. 48 Prawa budowlanego można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa), jego istotą jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 r., IV SA 394/98, OSP 2001, nr 7–8, poz. 107 z glosą aprobującą R. Dziwińskiego). Stąd organy powinny rozważyć, w jakim zakresie przedmiotowy budynek został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, a następnie ustalić i precyzyjnie określić zakres rozbiórki, czego zaniechały, co stanowi naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego – także art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe uchybienia, których dopuściły się organy obu instancji, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i ust. 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U z 2013 r. poz. 490). Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni przedstawione wyżej oceny, uwagi i wnioski. W szczególności podejmie kroki zmierzające do ustalenia rodzaju wzniesionego budynku oraz zakresu popełnionej przez skarżącą samowoli budowlanej. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.